Assalamualaikum Warahmatullahi Wabarakatuh


الله يقدم دائما وسيلة سهلة لزيادة المعرفة

أخي وأخواتي، أنا أحبك لأن الله

Selasa, 31 Januari 2012

Norma Hukum dalam Negara

NORMA HUKUM DALAM NEGARA RePosted By : Lilis Suriyani Napitupulu A. HIERARKI NORMA HUKUM (Stufentheorie-Hans Kelsen) Dalam kaitannya dengan hirarki norma hukum, Hans Kelsen mengemukakan teori mengenai jenjang norma hukum (Stufentheori). Hans Kelsen berpendapat bahwa norma-norma hukum itu berjenjang-jenjang dalam berlapis-lapis dalam suatu hirarki (tata susunan), dalam arti, suatu norma yang yang lebih rendah berlaku, bersumber dan berdasar pada norma yang lebih tinggi, norma yang lebih tinggi berlaku, bersumber dan berdasar pada norma yang lebih tinggi lagi, demikian seterusnya sampai pada suatu norma yang tidak apat ditelusuri lebih lanjut dan bersifat hipotetis dan fiktif yaitu norma dasar (Grundnorm). Norma dasar yang merupakan norma tertinggi dalam suatu sistem norma tersebut tidak lagi dibentuk oleh suatu norma yang lebih tinggi lagi, tetapi norma dasar itu ditetapkan terlebih dahulu oleh masyarakat sebagai norma dasar yang merupakan gantungan bagi norma-norma yang berada di bawahnya, sehingga suatu norma dasar itu dikatakan presupposed. Teori jenjang norma hukum dari Hans Kelsen ini diilhami oleh seorang muridnya yang bernama Adolf Merkl yang mengemukakan bahwa suatu norma hukum itu selalu mempunyai dua wajah (das Doppelte Rechtsanlitz). Menurut Adolf Merkl suatu norma hukum itu ke atas ia bersumber dan berdasar pada norma yang di atasnya, tetapi ke bawah ia juga menjadi sumber dan menjadi dasar bagi norma hukum di bawahnya, sehingga suatu norma hukum itu mempunyai masa berlaku (rechtkracht) yang relatif, oleh karena masa berlakunya suatu norma hukum itu tergantung pada norma hukum yang berada di atasnya. Apabila norma hukum yang ada di atasnya dicabut atau dihapus, pada dasarnya norma-norma hukum yang berada di bawahnya akan tercabut dan terhapus pula. Berdasarkan teori dari Adolf Merkl tersebut maka dalam teori jenjang normanya Hans Kelsen juga mengemukakan bahwa suatu norma hukum itu selalu bersumber dan berdasar pada norma yang di atasnya , tetapi ke bawah norma hukum itu juga menjadi sumber dan menjadi dasar bagi norma yang lebih rendah daripadanya. Dalam hal tata susunan/hirarki sistem norma, norma yang tertinggi (Norma Dasar) itu menjadi tempat bergantungnya norma-norma di bawahnya, sehingga apabila norma dasar itu berubah maka akan menjadi rusaklah sistem norma yang berada di bawahnya. B. STRUKTUR NORMA DAN STRUKTUR LEMBAGA (Norm Structure dan Institutional Structure-Benyamin Akzin) Dalam membahas masalah struktur norma dan struktur lembaga terdapat teori yang dikemukakan oleh Benyamin Akzin yang ditulis dalam bukunya yang diberi judul “Law, State, and International Legal Order”. Benyamin Akzin mengemukakan bahwa pembentukan norma-norma hukum publik itu berbeda dengan pembentukan norma-norma hukum Privat. Apabila dilihat pada struktur norma (Norm Structure), hukum Publik itu berada di atas hukum Privat, sedangkan apabila dilihat dari struktur lembaga (Institutional Structure) maka lembaga-lembaga Negara (Public authorities) terletak diantara masyarakat (population). Dalam hal pembentukannya, norma-norma hukum public itu dibentuk oleh lembaga-lembaga Negara (penguasa Negara, wakil-wakil rakyat) atau disebut juga suprastuktur sehingga dalam hal ini terlihat jelas bahwa norma-norma hukum yang diciptakan oleh lembaga-lembaga Negara ini mempunyai kedudukan yang lebih tinggi daripada norma-norma hukum yang dibentuk oleh masyarakat atau disebut juga infrastruktur. Oleh karena norma hukum public itu dibentuk oleh lembaga-lembaga Negara, maka sebenarnya dalam pembentukannya harus dilakukan secara lebih berhati-hati, sebab norma-norma hukum publik ini harus dapat memenuhi kehendak serta keinginan masyaakat , jadi berbeda dengan pembentukan norma-norma hukum privat. Norma-norma dalam hukum privat biasanya selalu sesuai dengan kehendak/keinginan masyarakat oleh karena hukum privat ini dibentuk oleh masyarakat yang bersagkutan dengan perjanjian atau transaksi yang bersifat perdata, sehingga masyarakat dapat merasakan sendiri apakah norma hukum yag teradapat dalam perjanjian aau transaksi tersebut sesuai dengan kehendak atau keinginan masyarakat atau tidak. C. HIRARKI NORMA HUKUM NEGARA (Die Theorie Von Stufenordung Der Rechtsnormen –Hans Nawiasky) Hans Nawiasky, salah seorang murid Hans Kelsen mengembangkan teori gurunya tentang teori jenjang norma dalam kaitannya dengan suatu Negara. Hans Nawiasky dalam bukunya yang berjudul ‘Allgemeine Rechtslehre’ mengemukakan bahwa sesuai dengan teori Hans Kelsen, maka suau norma hukum dari Negara manapun selalu berlapis-lapis dan berjenjang-jenjang norma yang di bawah berlaku, bersumber dan berdasar pada norma yang lebih tinggi lagi, sampai pada suatu norma yang tertinggi yang disebut norma dasar. Hans Nawiasky juga berpendapat bahwa selain norma itu berlapis-laps dan berjenjang-jenjang , norma hukum dari suatu Negara itu juga berkelompok-kelompok dan pengelompokan norma hukum dalam suatu Negara itu terdiri atas empat kelompok besar yaitu: Kelompok I : Staatsfundamentalnorm (Norma Fundamental Negara), Kelompok II : Staatsgrundgesetz (Aturan dasar Negara/ Aturan pokok Negara) Kelompok III : Formell Gesetz (Undang-Undang ‘formal’) Kelompok IV : Verordung & Autonome Satzung (Aturan pelaksana & aturan otonom) Kelompok-kelompok norma hukum tersebut hampir selalu ada dalam tata susunan norma hukum setiap negara walaupun mempunyai istilah yang berbeda-beda ataupun adanya jumlah norma hukum yang berbeda dalam tiap kelompoknya. D. NORMA FUNDAMENTAL NEGARA (Staatsfundamentalnorm) Norma hukum yang tertinggi dan merupakan kelompok pertama dalam hirarki norma hukum Negara adalah ‘Staatsfundamentalnorm’ . Istilah Staatsfundamentalnorm ini diterjemahkan oleh Notonagoro dalam pidatonya pada Dies Natalis Universitas Airlangga yang pertama (10 November 1955) dengan Pokok Kaidah Fundamental Negara Kemudian Joeniarto, dalam bukunya yang berjudul ‘sejarah ketatanegaraan republik Indonesia’ menyebutnya dengan istilah Norma Pertama, sedangkan A, Hamid S. Attamimi menyebut istilah ‘Staatsfundamentalnorm’ ini dengan ‘Norma Fundamental Negara’. Norma Fundamental Negara yang merupakan norma tertinggi dalam suatu Negara ini merupakan norma yang tidak dibentuk oleh suatu norma yang lebih tinggi lagi, tetapi bersifat ‘pre-supposed’ atau ‘ditetapkan terlebih dahulu’ oleh masyarakat dalam suatu Negara dan merupakan norma yang menjadi tempat bergantungnya norma-norma hukum di bawahnya. Norma yang tertinggi ini tidak dibentuk oleh norma yang lebih tinggi lagi, oleh karena jika norma yang tertinggi itu dibentuk oleh norma yang lebih tinggi lagi maka ia bukan merupakan norma yang tertinggi. Menurut Hans Nawiasky, isi Staatsfundamentalnorm ialah norma yang merupakan dasar bagi pembentukan konsititusi atau undang-undang dasar dari suatu negara (Staatsverfassung), termasuk norma pengubahannya. Hakikat hukum suatu Staatsfundamentalnorm ialah syarat bagi berlakunya suatu konstitusi atau undang-undang dasar. Ia ada terlebih dulu sebelum adanya konstitusi atau undang-undang dasar. Konstitusi menurut Carl Schmitt merupakan keputusan atau konsesus bersama tentang sifat dan bentuk suatu kesatuan politik (eine Gesammtenscheidung Uber Art und Form enier politischen Einheit), yang disepakati oleh suatu Bangsa. Selain hal itu Norma Dasar (Groundnorm atau disebut juga Ursprungsnorm atau Urnorm) Sebagaimana yang disebutkan bersifat ‘pre-supposed’ dan tidak dapat ditelusuri lebih lanjut dasar berlakunya, sehingga kita perlu menerimanya sebagai sesuatu yang tidak dapat diperdebatkan lagi, sebagai suatu hipotesa, suatu yang fiktif, suatu aksioma. Ini diperlukan untuk tidak menggoyahkan lapis-lapis bangunan tata hukum yang pada akhirnya menggantungkan atau mendasarkan diri kepadanya. Di dalam suatu negara Norma Dasar ini disebut juga Staatsfundamentalnorm. Staatsfundamentalnorm sautu Negara merupakan landasan dasar filosofisnya yang mengandung kaidah-kaidah dasar bagi pengaturan Negara lebih lanjut. Berdasarkan uraian tersebut, terlihat adanya persamaan dan perbedaan antara teori jenjang norma (Stugentheorie) dari Hans Kelsen dan teori jenjang norma hukum (die Theorie vom Stufenordnung der Rechtsnormen) dari Hans Nawiasky. Persamaannya adalah bahwa keduanya menyebutkan bahwa norma itu berjenjang-berjenjang dan berlapis-lapis, dalam arti suatu norma itu berlaku, bersumber dan berdasar pada norma yang diatasnya lagi, demikians seterusnya sampai pada suatu norma yang tertinggi dan tidak dapat ditelusuri lagi sumber dan asalnya, tetapi bersifat ‘pre-supposed’ dan ‘axiomatis’. Perbedaannya adalah 1) Hans Kelsen tidak mengelompokkan norma-norma itu, sedangkan Hans Nawiasky membagi norma-norma itu ke dalam empat kelompok yang berlainan. Perbedaan lainnya adalah 2) teori Hans Kelsen membahas jenjang norma secara umum (general) dalam arti berlaku untuk semua jenjang norma (termasuk norma hukum negara), sedangkan Hans Nawiasky membahas teori jenjang norma itu secara lebih khusus, yaitu dihubungkan dengan suatu negara. Selain perbedaan-perbedaan tersebut, 3) di dalam teorinya Hans Nawiasky menyebutkan Norma Dasar Negara itu tidak dengan sebutan Staatsgrundnorm melainkan dengan istilah Staatsfundametalnorm. Hans Nawiasky berpendapat bahwa istilah Staatsgrundnorm tidak tepat apabila dipakai dalam menyebut Norma Dasar Negara, oleh karena pengertian Grundnorm itu mempunyai kecenderungan untuk tidak berubah, atau bersifat tetap, sedangkan di dalam suatu negara Norma Dasar Negara itu dapat berubah sewaktu-waktu karena adanya suatu pemberontakan, kudeta dan sebagainya. Pendapat Nawiasky ini dinyatakan sebagai berikut: ‘Norma tertinggi dalam negara sebaiknya tidak disebut Staatsgrundnorm melainkan Staatsfundamentalnorm, norma fundamental negara. Pertimbangannya adalah karena Grundnorm dari suatu tatanan norma pada dasarnya tidak berubah-berubah, sedangkan norma tertinggi suatu negara mungkin berubah-ubah oleh pemberontakan, coup d’etat, Putsch, Anschluss dan sebagainya. E. Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara (Staatsgrundgesetz) Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara (Staatsgrundgesetz) merupakan kelompok norma hukum di bawah Norma Fundamental Negara. Norma-Norma dari Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara ini merupakan aturan-aturan yang bersifat garis besar, sehingga masih merupakan norma hukum tunggal. Menurut Hans Nawiasky, suatu Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara dapat dituangkan di dalam suatu dokumen negara yang disebut Staatsverfassung, atau dapat juga dituangkan dalam beberapa dokumen Negara yang tersebar-tersebar yang disebut dengan istilah Staatsgrundgesetz. Di dalam setiap Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara biasanya diatur hal-hal mengenai pembagian kekuasaan negara di puncak pemerintahan, dan selain itu mengatur juga hubungan antar lembaga-lembaga negara, serta mengatur hubungan antara Negara dengan warganegaranya. Di Negara Republik Indonesia Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara ini tertuang dalam Batang Tubuh UUD 1945 dan Ketetapan MPR, serta di dalam Hukum Dasar tidak tertulis yang sering disebutkan dengan Konvensi Ketatanegaraan. Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara ini merupakan landasan bagi pembentukan Undang-Undang (formellGesetz) dan peraturan lain yang lebih rendah. ‘Isi penting bagi Aturan Dasar selain garis-garis besar atau pokok kebijaksanaan negara juga terutama aturan-aturan untuk memberlakukan dan memberikan kekuatan mengikat kepada norma-norma hukum Peraturan Perundang-undangan, atau dengan perkataan lain menggariskan tata cara membentuk Peraturan Perundang-undangan yang mengikat umum. Dalam Penjelasan UUD 1945 Staatsgrundgesetz ini disebut dengan istilah Aturan-Aturan Pokok yang dirumuskan dalam Penjelasan Umum Angka IV UUD 1945 sebagai berikut: ‘Maka telah cukup jikalau Undang-Undang Dasar hanya memuat aturan-aturan pokok, hanya memuat garis-garis besar sebagai intruksi kepada pemerintah pusat dan lain-lain penyelenggara Negara untuk menyelenggarakan kehidupan Negara dan kesejahteraan sosial. Terutama bagi Negara baru dan Negara muda, lebih baik hukum dasar yang tertulis itu hanya memuat aturan-aturan pokok, sedangkan aturan-aturan yang menyelenggarakan aturan pokok itu diserahkan kepada Undang-Undang yang lebih mudah caranya membuat, mengubah dan mencabut’. Dengan demikian jelaslah bahwa Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara merupakan sumber dan dasar bagi terbentuknya suatu Undang-Undang (formell Gesetz) yang merupakan Peraturan Perundang-undangan, yaitu peraturan yang dapat mengikat secara langsung semua orang. Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara yang lainnya adalah Aturan-aturan yang tertuang dalam Ketetapan-ketetapan MPR yang merupakan garis-garis besar haluan negara. Ketetapan MPR ini juga masih merupakan aturan-aturan yang bersifat pokok dan merupakan aturan-aturan umum yang bersifat garis besar, sehingga masih merupakan norma tunggal serta belum disertai norma sanksi. Ketetapan MPR ini berisi pedoman-pedoman dalam pembentukan peraturan perundang-undangan walaupun hanya secara material. Sebelum Perubahan UUD 1945, Ketetapan-ketetapan MPR ini dapat dibentuk setiap lima tahun sekali dan siding Majelis Permusyarawatan Rakyat. Sejak dimulainya Perubahan UUD 1945 pada tahun 1999 sampai tahun 2003, pembentukan Ketetapan MPR yang juga dilakukan setiap tahun, oleh karena sejak saat ini Majelis Permusyawaratan Rakyat yang diselenggarakan setiap tahun tersebut dilakukan untuk mempersiapkan Perubahan UUD 1945. Dengan berlakunya Perubahan UUD 1945, dikemudian hari tidak akan ada lagi Ketetapan MPR yang bersifat peraturan, oleh karena kewenangan menetapkan garis-garis besar daripada haluan negara tidak menjadi wewenang Majelis Permusyawaratan Rakyat lagi. Selain itu juga karena Presiden Republik Indonesia tidak lagi dipilih dan diangkat oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat, sehingga Presiden bukanlah merupakan Mandataris MPR. Selain Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara yang tertuang dalam Batang Tubuh UUD 1945 dan dalam Ketetapan-Ketetapan MPR, masih dikena pula adanya Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara dalam bentuk Hukum Dasar tidak tertulis atau disebut juga Konvensi Ketatanegaraan. Konvensi Ketatanegaraan adalah hukum dasar tidak tertulis yang tumbuh dan terpilihara di dalam masyarakat. Diakuinya Hukum Dasar tidak tertulis di negara Indonesia dapat dilihat dalam Penjelasan Umum Angka I UUD 1945 yang menentukan sebagai berikut: ‘Undang-Undang Dasar suatu Negara ialah sebagaian dari hukumnya dasar negara itu. Undang-Undang Dasar ialah hukum dasar yang tertulis, sedangkan di sampingnya Undang-Undang Dasar itu berlaku juga hukum dasar yang tidak tertulis, ialah aturan-aturan dasar yang timbul dan terpelihara dalam praktek penyelenggaraan negara meskipun tidak tertulis.’ Seperti halnya Batang Tubuh UUD 1945 dan Ketetapan MPR maka Hukum Dasar tidak tertulis pun merupakan Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara yang menjadi pedoman bagi terbentuknya Peraturan Perundang-undangan di Indonesia. Hukum dasar yang tidak tertulis yang berlaku di Indonesia ini contohnya adalah adanya kebiasaan penyelenggaraan Pidato Kenegaraan oleh Presiden pada setiap tanggal 16 Agustus, atau di masa lampau adanya pengesahan/ratifikasi perjanjian-perjanjian internasonal dengan suatu Undang-Undang atau dengan Keputusan Presiden. Saat ini pengesahan suatu perjanjian internasional telah diatur dalam Undang-Undang No. 24 Th. 2000 tentang Perjanjian Internasional. F. UNDANG-UNDANG “FORMAL” (formell Gesetz) Kelompok norma-norma hukum yang berada di bawah aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara (Staatsgrundgesetz) adalah formell Gesetz atau secara harfiah diterjemahkan dengan Undang-Undang (‘formal’). Berbeda dengan kelompok-kelompok norma di atasnya, yaitu Norma Dasar Negara dan Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara, maka norma-norma dalam suatu undang-undang sudah merupakan norma hukum yang lebih kongkret dan terinci, serta sudah dapat langsung berlaku di dalam masyarakat. Norma-norma hukum dalam Undang-Undang ini tidak saja norma hukum yang bersifat tunggal, tetapi norma-norma hukum itu dapat merupakan norma hukum yang berpasangan, sehingga teradapat norma hukum sekunder disamping norma hukum primernya, dengan demikian dalam suatu Undang-Undang sudah dapat dicantumkan norma-norma yang bersifat sanksi, baik itu sanksi pidana maupun sanksi pemaksa. Selain itu, Undang-Undang (wet/Gesetz/act) ini berbeda dengan peraturan-peraturan lainnya, oleh karena suatu Undang-Undang (wet/Gesetz/act) merupakan norma hukum yang selalu dibentuk oleh suatu lembaga legislatif. Di Indonesia istilah formell Gesetz atau formell wetten ini seyogyanya diterjemahkan dengan ‘Undang-Undang’ saja tanpa menambah kata ‘formal’ di belakangnya, oleh karena apabila formell Gesetz diterjemahkan dengan ‘Undang-Undang formal’ , hal itu tidak sesuai dengan penyebutan jenis-jenis peraturan perundang-undangan di Indonesia. Pada saat ini masih banyak buku dan para ahli yang menterjemahkan istilah ‘wetin formele zin’ dan ‘wet in materiele zin’ secara harfiah sebagai Undang-Undang dalam arti ‘formal’ dan ‘Undang-Undang dalam arti material’ tanpa melihat pengertian yang terkandung di dalamnya, dan system perundang-udangan yang berlaku di Indonesia. Di Belanda apa yang disebutkan dengan ‘wet in formele zin’ adalah setiap keputusan yang dibentuk oleh Regering dan Staten Generaal, terlepas apakah isinya suatu ‘penetapan’ (beschikking) atau “peraturan” (regeling), jadi dalam hal ini dilihat dari pembentuknya, atau siapa yang membentuk, sedangkan yang disebut ‘wet ini materiele zin’ adalah setiap keputasan yang dibentuk baik oleh Regering dan Staten Generaal maupun keputusan-keputusan lain yang dibentuk oleh lembaga-lembaga lainnya selain Regering dan Staten Generaal asalkan isinya peraturan yang mengikat umum (algemene verbindende voorschriften). Dengan perkataan lain suatu ‘wet in materiele zin’ adalah ‘wet’ (yang dibentuk oleh Regering dan Staten Generaal), sedangkan yang termasuk dalam ‘wet ini materiele zin’ adalah ‘wet’ (yang dibentuk oleh Regering dan Staten Generaal), sedangkan yang termasuk dalam ‘wet in materiele zin’ adalah ‘wet’ dan juga ‘Algemene Maatregel van Bestuur’, ‘ministeriele verordening’. ‘Provinciale verordening’, ‘Gemeente verordening’ serta peraturan-peraturan lainnya yang berisi peraturan yang mengikat umum (algemene verbindende voorschriften). Berdasarkan uraian tersebut dapat dilihat bahwa pemakian kedua istilah tersebut bagi negara Indonesia adalah tidak tepat, oleh karena menurut Undang-Undang Dasar 1945 dalam sistem perundang-undangan di Indonesia hanya dikenal istilah Undang-Undang saja, yang dapat dipersamakan dengan ‘wet’ yaitu ‘formele wet’, sebagai suatu keputusan yang dibentuk oleh Presiden dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat, atau setelah Perubahan UUD 1945 dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat dengan persetujuan bersama Presiden, serta disahkan oleh Presiden. Undang-undang tersebut dapat juga sekaligus merupakan suatu ‘wet in materiele zin’ apabila Undang-Undang itu berisi suatu peraturan yang mengikat hukum. Peraturan perundang-undangan lainnya tidak dapat disebut dengan ‘Undang-Undang dalam arti materiil (wet in materiele zin)’ oleh karena peraturan-peraturan perundang-udangan lainnya dibentuk oleh lembaga-lembaga lain disamping Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden. Selain itu peraturan perundang-undangan di Indonesia memiliki nama jenis tersendiri sesuai dengan jenis peraturan perundang-undangan yang bersangkutan. Dalam system perundang-undangan di Indonesia hanya di kenal satu nama jenis Undang-Undang, yaitu suatu keputasan yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat, dengan persetujuan bersama Presiden, dan disahkan oleh Presiden. Selain itu, tidak ada Undang-Undang yang dibentuk oleh lembaga lainnya baik di Pusat maupun di Daerah, sehingga di Indonesia tidak ada istilah Undang-Undang Pusat ataupun Undang-Undang Lokal. Pengertian ‘wet in materiele zin’ seyogiyanya tidak diterjemahkan secara harfiah dengan ‘Undang-Undang dalam arti materiil’, tetapi sebaiknya diterjemahkan dengan istilah Peraturan Perundang-Undangan, yang merupakan norma hukum yang berisi peraturan. A. Hamid S. Atamimi menyatakan bahwa, dalam pengertian ‘wet dalam arti formal dan wet dalam arti material, maka kata wet, khusus disini tidak tepat apabila diterjemahkan dengan “Undang-Undang”. Jadi tidak tepat apabila kata kata ‘wet in materiele zin’ dengan “undang-undang dalam arti material” Sebabnya karena kata “undang-undang” dalam bahasa Indonesia tidak dilepaskan kaitannya dengan konteks pengertian ketatanegaraan Indonesia menurut UUD 1945. Apabila dilepaskan dari konteks pengertian tersebut, maka akan timbul kerancuan mengenai pemahamannya. “Undang-Undang “ dalam pengertian teknis ketatanegaraan Indonesia adalah produk yang dibentuk oleh Presiden dalam rangka penyelenggaraan pemerintah negara yang dilakukan dengan persetujuan DPR (atau setelah perubahan UUD 1945 oleh Dewan Perwakilan Rakyat dengan persetujuan bersama Presiden, serta disahkan oleh Presiden-peny.) “wet in formele zin” memang dapat dipersamakan dengan undang-undang, karena “formal wet” merupakan hasil bentukan pembentuk wet yang di negeri Belanda terdiri dari Pemerintah (regering) dan Staten Generaal bersama-sama, sedang Undang-Undang di negara republik Indonesia dibentuk oleh Presiden dengan persetujuan DPR (atau saat ini oleh Dewan Perwakilan Rakyat dnegan persetujuan bersama Presiden, serta disahkan oleh Presiden.-peny.) “wet in materiele zin” di negeri Belanda mempunyai arti yang khusus. Ia memang berisi peraturan, tetapi tidak selalu merupakan hasil bentukan Regering dan Staten Generaal bersama-sama, melainkan dapat juga merupakan produk pembentuk peraturan (regelgever) yang lebih rendah seperti Raja, Menteri, Provinsi, Kotamadya, dan lain-lainnya. Oleh karena itu, untuk menghilangkan kerancuan pengertian, Penulis (A. Hamid S. Attamimi-peny.) menyarankan agar kata-kata “wet in formele zin” diterjemahkan dengan “Undang-Undang” (saja), sedangkan untuk “wet ini materiele zin” diterjemahkan dengan “Peraturan Perundang-undangan”. G. PERATURAN PELAKSANAAN DAN PERATURAN OTONOM (Verordnung & Autonome Satzung) Kelompok norma hukum yang terakhir adalah peraturan pelaksanaan (Verordung) dan peraturan otonom (Autonome Satzung). Peraturan Pelaksana dan peraturan otonom ini merupakan peraturan-peraturan yang terletak dibawah undang-undang. Peraturan pelaksanaan bersumber dari kewenangan delegasi sedangkan Peraturan Otonom bersumber dari kewenangan atribusi. Atribusi kewenangan dalam pembentukan Peraturan Perundang-undangan (attributie van wetgevingsbevoegdheid) ialah pemberian kewenangan membentuk peraturan perundang-undangan yang diberikan oleh Grondwet (Undang-Undang Dasar) atau wet (Undang-Undang) kepada suatu lembaga Negara/pemerintahan. Kewenangan tersebut melekat terus menerus dan dapat dilaksanakan atas prakarsa sendiri setiap waktu diperlukan, sesuai dengan batas-batas yang diberikan. Contohnya: 1. Undang-Undang Dasar 1945 dalam Pasal 22 ayat (1) memberikan kewenangan kepada Presiden untuk membentuk Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang jika terjadi “hal ihwal kegentingan yang memaksa.” 2. Undang-Undang No. 32 Th. 2004 tentang Pemerintahan Daerah, dalam Pasal 136 memberikan kewenangan kepada Pemerintah Daerah untuk membentuk Peraturan Daerah dengan sanksi pidana setinggi-tingginya 6 (enam) bulan kurungan dan denda sebanyak-banyaknya Rp 50.000.000,- (lima puluh juta rupiah). Delegasi kewenangan dalam pembentukan Peraturan Perundang-udangan (delegatie van wetgevingsbevoegdheid) ialah pelimpahan kewenangan membentuk peraturan perundang-undangan yang dilakukan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi kepada peraturan perundang-undangan yang lebih rendah, baik pelimpahan dinyatakan dengan tegas maupun tindakan. Berlainan dengan kewenangan atribusi, pada kewenangan delegasi kewenangan tersebut tidak diberikan, melainkan “diwakilkan”, dan selain itu kewenangan delegasi ini bersifat sementara dalam arti kewenangan ini dapat diselenggarakan sepanjang pelimpahan tersebut masih ada. Contohnya: 1. Pasal 5 ayat (2) UUD 1945 yang merumuskan, “Presiden menetapkan Peraturan Pemerintah untuk menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya.” 2. Pasal 146 ayat (1) Undang-Undang No. 32 Th. 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang merumuskan, “Untuk melaksanakan Perda dan atas kuasa peraturan perundang-undangan, Kepala Daerah menetapkan peraturan kepala Daerah dan atau keputusan kepada daerah. Kedua rumusan pasal tersebut merupakan suatu pelimpahan kewenangan membentk peraturan perundang-undangan, dalam hal ini Peraturan Pemerintah untuk melaksanakan Undang-Undang, dan Peraturan Kepala Daerah untuk melaksanakan Perda atau Peraturan perundang-undangan (yang lebih tinggi). BAB IV SISTEM NORMA HUKUM DI REPUBLIK INDONESIA MENURUT UNDANG-UNDANG DASAR 1945 A. SISTEM NORMA HUKUM INDONESIA MENURUT UNDANG-UNDANG DASAR 1945 Sejak lahirnya Negara Republik Indonesia dengan Proklamasi kemerdekaannya, serta ditetapkannya Undang-Undang Dasar 1945 seabgai konstitusi, terbentuklah pula system norma hukum Negara Republik Indonesia. Apabila dibandingkan dengan teori jenjang norma (Stufentheorie) dari Hans Kelsen dan teori jenjang norma hukum (die Theorie vom Stufentordnung der Rechtsnormen) dar Hans Nawiasky, maka dapat dilihat adanya cerminan dari kedua norma tersebut dalam sistem norma hukum Negara Republik Indonesia. Dalam sitem norma hukum Negara Republik Indonesia maka norma-norma hukum yang berlaku berada dalam suatu system yang berlapis-lapis dan berjenjang-jenjang, sekaligus berkelompok-kelompok, dimana suatu norma itu selalu berlaku, bersumber dan berdasar pada norma yang lebih tinggi lagi, demikian seterusnya sampai pada suatu norma dasar negara (Staatsfundamentalnorm) Republik Indonesia yaitu Pancasila. Di dalam system norma hukum Negara Republik Indonesia, Pancasila merupakan Norma Fundamental Negara yang merupakan norma hukum yang tertinggi, dan kemudian secara berturut-turut diikuti oleh Batang tubuh UUD 1945, Ketetapan MPR serta Hukum Dasar Negara/Aturan Pokok Negara (Staatsgrundgesetz), Undang-Undang (formell Gesetz) serta Peraturan Pelaksanaan dan Peraturan Otonom (Verordung & Autonome Satzung) yang dimulai dari Peraturan Pemerintah, Keputusan Presiden, Keputusan Menteri, dan peraturan pelaksanaan serta peraturan otonom lainnya (atau istilah yang dipakai oleh Undang-Undang No. 10 Th. 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan adalah, Peraturan Presiden sampai Peraturan Daerah dan sebagainya). B. HUBUNGAN ANTARA PANCASILA DAN UNDANG-UNDANG DASAR 1945 Pembahasan tentang hubungan antara Norma Fundamental Negara (Staatsfundamentalnorm) Pancasila dan Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara (Verfassungsnorm) Undang-Undang Dasar 1945, dapat dilakukan dengan melihat dan mencermati rumusan dalam Penjelasan tentang Undang-Undang Dasar 1945 Angka III yang menentukan sebagai berikut: “Undang-Undang Dasar menciptakan pokok-pokok pikiran yang terkandung dalam pembukaan di dalam pasal-pasalnya. Pokok-pokok pikiran tersebut meliputi suasana kebatinan dari Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia. Pokok-pokok pikiran ini mewujudkan cita-cita hukum (Rechtsidee) yang menguasai hukum dasar tertulis (Undang-Undang Dasar) maupun hukum yang tidak tertulis. Undang-Undang Dasar menciptakan pokok-pokok pikiran ini di dalam pasal-pasalnya.” Dari perumusan tersebut dapat dilihat bahwa kedudukan dari Pembukaan UUD 1945 adalah lebih utama dari pada Batang Tubuh UUD 1945, oleh karena Pembukaan UUD 1945 itu mengandung pokok-pokok pikiran yang tidak lain adalah Pancasila. Apabila ‘pokok-pokok pikiran yang terkandung dalam Pembukaan UUD 1945’ tersebut mencerminkan Pancasila yang menciptakan pasal-pasal dalam Batang Tubuh UUD 1945, dengan demikian Pancasila merupakan Norma Fundamental Negara (Staatsfundametalnorm) yang menjadi dasar dan sumber bagi Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara (Verfassungnorm) yaitu Batang Tubuh UUD 1945. Selain dari pada itu Penjelasan UUD 1945 juga menyebutkan isitilah ‘cita-cita hukum (Rechtsidee)’. Istilah ‘cita-cita hukum (Rechtsidee)’ di dalam penjelasan UUD 1945 ini menurut A. Hamid S. Attamimi dikatakan kurang tepat oleh karena istilah ‘cita-cita’ itu berarti keinginan, kehendak, atau suatu harapan, sedangkan istilah ‘Rechtsidee’ sendiri lebih tepat kalau diterjemahkan dengan Cita hukum. ‘cita hukum’ ialah terjemahan dari Rechtsidee. Berbeda dengan terjemahan yang digunakan dalam Penjelasan UUD 1945, penulis berpendapat Rechtsidee sebaiknya diterjemahkan dengan ‘cita hukum’ dan bukan degan ‘cita-cita hukum’ mengingat cita ialah gagasan, rasa, cipta, pikiran, sedangkan cita-cita ialah keinginan, kehendak, harapan yang selalu ada di pikiran atau di hati. Selanjutnya dikemukakan bahwa ‘kelima sila dari Pancasila dalam kedudukannya sebagai cita hukum rakyat Indonesia dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara secara positif merupakan “bintang pemandu” yang memberikan pedoman dan bimbingan dalam semua kegiatan memberi isi kepada tiap peraturan perundang-undangan, dan secara negative merupakan kerangka yang membatasi ruang gerak isi peraturan perundang-undangan tersebut. Terhadap isi peraturan perundang-undangan sila-sila tersebut baik sendiri-sendiri maupun bersama-sama, baik tunggal maupun berpasangan merupakan asas hukum umum’. Dengan uraian tersebut jelaslah bahwa Pancasila sebagai Norma Fundamental Negara (Staatsfundamentalnorm) dan sekaligus sebagai Cita hukum merupakan sumber dan dasar serta pedoman bagi Batang Tubuh UUD 1945 sebagai Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara (Verfassungsnorm) serta peraturan perundang-undangan lainnya. C. HUBUNGAN UNDANG-UNDANG DASAR 1945 DAN KETETAPAN MPR 1. Sebelum Perubahan UUD 1945 Apabila dilihat dari teori jenjang norma hukum dari Hans Nawiasky, maka kelompok norma dari Staatsgrundgesetz di Negeri Republik Indonesia terdiri dari Verfassungsnorm UUD 1945 yang terdapat dalam Batang Tubuh UUD 1945, ketetapan MPR, serta Hukum Dasar tidak tertulis (Konvensi Ketatanegaraan). Norma-norma hukum yang ada dalam Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara yaitu dalam Verfassungsnorm UUD 1945 dan dalam ketetapan MPR merupakan norma-norma hukum yang masih bersifat umum dan garis besar serta masih merupakan norma tunggal, jadi belum dilekati oleh sanksi pidana maupun sanksi pemaksa. Secara hierarkis kedudukan Verfassungnorm UUD 1945 lebih tinggi daripada Ketetapan MPR, walaupun keduanya dibentuk oleh lembaga yang sama yaitu Majelis Permusyawaratan Rakyat sebagai lembaga tertinggi di Negara Republik Indonesia. Selama ini (sebelum adanya perubahan UUD 1945) masih banyak orang yang mempersoalkan mengapa ketetapan MPR mempunyai kedudukan setingkat lebih rendah daripada Undang-Undang Dasar 1945, padahal keduanya dibentuk oleh sebuah lembaga yang sama yaitu Majelis Permusyawaratan Rakyat. Pertanyaan ini timbul oleh karena selama ini banyak orang yang beranggapan bahwa ketiga fungsi dari Majelis Permusyawaratan Rakyat itu mempunyai bobot yang sama, namun demikian, apabila diperhatikan secara seksama, ketiga fungsi dari Majelis Permusyawaratan Rakyat itu bisa dibedakan dalam dua kualitas yaitu: Fungsi I : Menetapkan Undang-Undang Dasar. Fungsi II a : Menetapkan garis-garis besar daripada haluan negara. II b : Memilih Presiden dan Wakil Presiden Majelis Permusyawaratan Rakyat dalam menjalankan fungsi yang pertama mempunyai kedudukan yang lebih utama daripada dalam menjalankan fungsi yang kedua, oleh karena dalam menjalankan fungsi yang pertama Majelis Permusyawaratan Rakyat mempunyai kualitas sebagai ‘konstituante’, yaitu menetapkan Undang-Undang Dasar yang hanya dilaksanakan apabila Negara benar-benar menghendaki, jadi tida secara tetartur; sedangkan dalam menjalankan fungsi yang kedua itu dapat dilaksanakan secara teratur dalam jangka waktu lima tahun sekali, yaitu pada waktu Majelis Permusyawaratan Rakyat bersidang. Kedudukan Verfassungsnorm UUD 1945 yang berada di atas ketetapan MPR ini menjadi lebih tegas apabila dikaji dengan teori Pengikatan Diri (Selbtsbindungtheorie) George Jellinek. Secara teori Majelis Permusyawaratan Rakyat yang mempunyai kualitas utama sebagai Konstituante itu mula-mula menjalankan fungsi yang utama yaitu menetapkan Undang-Undang Dasar Negara. Setelah Undang-Undang Dasar itu terbentuk kemudian Majelis Permusyawaratan Rakyat tersebut mengikatkan diri pada ketentuan dalam Undang-Undang Dasar yang ia bentuk (sesuai dengan Selbtsbindungtheorie). Selanjutnya, dalam menjalankan fungsinya yang kedua, yaitu menetapkan garis-garis besar daripada haluan Negara, dan memilih Presiden dan Wakil Presiden yang dituangkan dalam Ketetapan-Ketetapan MPR, dan pada saat itu Majelis Permusyawaratan Rakyat tunduk pada aturan-aturan yang ditentukan dalam Undang-Undang Dasar tersebut. Selain dari kajian berdasarkan fungsinya, kedudukan Majelis Permusyawaratan Rakyat, dapat pula dikaji dari tata cara atau proses ‘perubahannya’. Dalam hal perubahan Undang-Undang Dasar 1945 terdapat persyaratan-persyaratan formal yang tertuang dalam Pasal 37 UUD 1945 sebagai berikut: Pasal 37 (1) Untuk mengubah Undang-Undang Dasar sekurang-kurangnya 2/3 daripada jumlah anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat harus hadir. (2) Putusan diambil dengan persetujuan sekurang-kurangnya 2/3 daripada jumlah anggota yang hadir. Kemudian persyaratan-persyaratan formal lainnya yang ditentukan untuk perubahan Undang-Undang Dasar 1945 adalah harus memenuhi ketentuan Ketetapan MPR No. IV/MPR/1983 tentang Referendum yang menentukan dalam Pasal 2 sebagai berikut: Pasal 2 Apabila Majelis Permusyawaratan Rakyat berkehendak untuk merubah Undang-Undang Dasar 1945, terlebih dahulu harus meminta pendapat rakyat melalui referendum. Disamping persyaratan formal tersebut, sebenarnya terdapat persyaratan-persyaratan material yang lebih utama dan lebih esensial, yaitu: ‘Perubahan UUD 1945 tidak boleh “mengganggu” keselarasan dan harmoni kaidah-kaidah yang tercantum dalam Pembukaannya sebagaimana terlihat pada Penjelasan Umum UUD 1945 Angka II yang berbunyi “Undang-Undang Dasar menciptakan pokok-pokok pikiran yang terkandung dalam pembukaan dalam pasal-pasalnya”. Ini berarti bahwa norma-norma hukum yang tertuang dalam pasal-pasal Batang Tubuh UUD 1945 adalah “penciptaan” atau pengejawantahan dari pokok-pokok pikiran yang terkandung dalam Pembukaan, yang menurut tafsiran Penjelasan UUD 1945 sendiri tidak lain dan tidak bukan adalah Pancasila. Apabila dilihat dari uraian tersebut, jelaslah bahwa dalam hal menetapkan, mengubah atau membuat Undang-Undang Dasar (dalam hal ini UUD 1945) diperlukan syarat yang sangat berat, sedangkan dalam hal menetapkan, mengubah atau mencabut suatu ketetapan MPR tidak diperlukan persyaratan formal dan material seberat persyaratan bagi Undang-Undang Dasar, dalam hal ini Batang Tubuh UUD 1945, oleh karena Ketetapan MPR itu tidak secara langsung merupakan ‘penciptaan dalam pasal-pasal’ dari Norma Fundamental Negara atau Pancasila, yang terkandung dalam Pembukaan UUD 1945. Dengan adanya perbedaan kualitas dari fungsi Majelis Permusyawaratan Rakyat, dan mengaitkan teori pengikatan diri (selbtsbindungtheorie), serta perbedaan dalam hal penetapan, perubahan dan pencabutan dari Undang-Undang Dasar 1945 itu lebih tinggi daripada norma hukum Ketetapan MPR yang ditetapkan setiap lima tahun itu. Kedudukan Verfassungsnorm UUD 1945 lebih tinggi daripada norma-norma hukum dalam ketetapan MPR, namun demikian keduanya termasuk dalam Aturan Dasar Negara/ Aturan Pokok Negara. Hubungan kedua norma hukum itu adalah sesuai dengan jenjang normanya. Verfassungsnorm UUD 1945 merupakan sumber dan dasar dari pembentukan norma-norma dalam ketetapan MPR. Apabila dikaji dari segi fungsi, ketetapan MPR mempunyai fungsi untuk mengatur lebih lanjut ketentuan dalam Verfassungsnorm UUD 1945 yang masih mengatur hal-hal yang pokok saja. Selain itu dimana perlu menjabarkan lebih lanjut ketentuan dalam Verfassungsnorm UUD 1945 secara lebih terperinci dan mengarahkan garis-garis besar daripada haluan Negara sesuai perkembangan negara Republik Indonesia yang dilaksanakan setiap lima tahun sekali. 2. Sesudah Perubahan UUD 1945 Sesudah Perubahan UUD 1945, terdapat perubahan yang mendasar tentang fungsi Majelis Permusyawaratan Rakyat. Berdasarkan Perubahan UUD 1945, fungsi Majelis Permusyawarakat Rakyat adalah: Fungsi I : Mengubah dan menetapkan Undang-Undang Dasar. Fungsi II : Melantik Presiden dan/atau Wakil Presiden. Fungsi IIIa : Memberhentikan Presiden dan/atau wakil Presiden dalam masa jabatannya menurut UUD. IIIb : Memilih Wakil Presiden (dalam hal terjadi kekosongan). IIIc : Memilih Presiden dan Wakil Presiden (dalam hal terjadinya kekosongan). Fungsi Majelis Permusyawaratan Rakyat tersebut secara rinci dirumuskan dalam pasal-pasal sebagai berikut: a. Pasal 3 (1) : Majelis Permusyawaratan Rakyat berwenang mengubah dan menetapkan Undang-Undang Dasar. (2) : Majelis Permusyawaratan Rakyat melantik Presiden dan/atau Wakil Presiden. (3) : Majelis Permusyawaratan Rakyat hanya dapat memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam masa jabatannya menurut Undang-Undang Dasar. b. Pasal 8 2) : Dalam hal ini terjadi kekosongan Wakil Presiden, selambat-lambatnya dalam waktu enam puluh hari, Majelis Permusyawaratan Rakyat yang menyelenggarakan siding untuk memilih Wakil Presiden dari dua calon yang diusulkan oleh Presiden. 3) : Jika Presiden dan Wakil Presiden mangkat, berhenti, diberhentikan, atau tidak dapat melakukan kewajibannya dalam masa jabatannya secara bersamaan, pelaksana tugas kepresidenan adalah Menteri Luar Negeri, Menteri Dalam Negeri, dan Menteri Pertahanan secara bersama-sama. Selambat-lambatnya tiga puluh hari setelah itu, Majelis Permusyawaratan Rakyat menyelenggarakan siding untuk memilih Presiden dan Wakil Presiden dari dua pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden yang diusulkan oleh partai politik yang pasangan calon Presiden dan Wakil Presidennya meraih suara terbanyak pertama dan kedua dalam pemilihan umum sebelumnya, sampai berakhir masa jabatannya. c. Pasal 37 1) : Usul perubahan pasal-pasal Undang-Undang Dasar dapat diagendakan dalam sidang Majelis Permusyawaratan Rakyat apabila diajukan oleh sekurang-kurangnya 1/3 dari jumlah anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat. 2) : Setiap usul perubahan pasal-pasal Undang-Undang Dasar diajukan secara tertulis dan ditujukan dengan jelas bagian yang diusulkan utnuk diubah beserta alasannya. 3) : Untuk mengubah pasal-pasal Undang-Undang Dasar, Sidang Majelis Permusyawaratan Rakyat dihadiri oleh sekurang-kurangnya 2/3 dari jumlah anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat. 4) : Putusan untuk mengubah pasal-pasal Undang-Undang Dasar dilakukan dengan persetujuan sekurang-kurangnya lima puluh persen ditambah satu anggota dari seluruh anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat. D. HUBUNGAN PANCASILA, UUD 1945 DAN KETETAPAN MPR Dilihat dari sistem norma hukum Negara Republik Indonesia, maka Staatsfundamentalnorm Pancasila, Verfassungsnorm UUD 1945, Grundgesetznorm Ketetapan MPR, dan Gesetznorm Undang-Undang merupakan suatu bagian dari sistem norma hukum Negara Republik Indonesia. Staatsfundamentalnorm Pancasilaa yang merupakan pokok-pokok pikiran yang terkandung dalam Pembukaan UUD 1945 adalah sumber dan dasar bagi pembentukan pasal-pasal dalam Verfassungsnorm UUD 1945, sedangkan aturan yang ada dalam Verfassungsnorm UUD 1945 merupakan sumber dan dasar bagi pembentukan aturan-aturan dalam Grundgesetznorm Ketetapan MPR dan juga sekaliguuus merupakan sumber dan dasar bagi pembentukan Gesetznorm Undang-Undang. Oleh karena Grundgesetznorm Ketetapan MPR itu juga merupakan Aturan Dasar Negara/Aturrran Pokok Negara yang berada di atas Gesetznorm Undang-Undang, maka Grundgesetznorm Ketetapan MPR ini juga merupakan sumber bagi pembentukan norma-norma hukum dalam Gesetznorm Undang-Undang yang merupakan peraturan perundang-udangan yang tertinggi di Negara Republik Indonesia. E. HUBUNGAN NORMA HUKUM DASAR DAN NORMA PERUNDANG- UNDANGAN Hubungan norma Hukum Dasar (Verfassungsnorm) dan norma Perundang-undangan (Gesetzgebungsnorm) dapat dipahami dari rumusan Penjelasan UUD 1945, khususnya pada Angka IV yang menentukan sebagai berikut: ‘Maka telah cukup jikalau Undang-Undang Dasar hanya memuat Aturan-aturan pokok, hanya memuat garis-garis besar sebagai intruksi kepada pemerintah pusat dan lain-lain penyelenggara negara untuk menyelenggarakan kehidupan negara dan kesejahteraan sosial. Terutama bagi negara baru dan negara muda lebih baik hukum dasar yang tertulis itu hanya memuat aturan-aturan pokok, sedangkan aturan-aturan yang menyelenggarakan aturan pokok itu diserahkan kepada Undang-Undang yang lebih mudah caranya membuat, merubah, dan mencabut.’ Apabila membaca uraian tesebut, dapat dilihat bahwa berbagai ketentutan dalam Aturan-aturan Pokok Negara yang tercantum daam Undang-Undang Dasar 1945 dapat dikembangluaskan atau diatur lebih lanjut dalam Undang-Undang yang lebih mudah caranya membuat, mengubah dan mencabut. Berdasarkan hal itu maka suatu Undang-Undang dapat melaksanakan atau mengatur lebih lanjut hal-hal yang ditentukan secara tegas-tegas oleh Undang-Undang Dasar 1945 maupun hal-hal secara tidak tegas-tegas menyebutkannya. Selain itu, Undang-Undang adalah Peraturan Perundang-undangan yang tertinggi di negara Republik Indonesia, sehingga Undang-Undang juga merupakan sumber dan dasar bagi peraturan perundang-undangan lain dibawahnya, yang merupakan peraturan pelaksanaan atau peraturan otonom. Apabila dilihat dari sifat norma hukumnya, dapat diketahui bahwa norma-norma hukum dalam suatu Hukum Dasar itu masih merupakan norma hukum tunggal, masih mengatur hal-hal umum dan secara garis besar atau masih merupakan norma-norma hukum yang pokok-pokok saja, sehingga norma-norma dalam suatu Hukum Dasar itu belum dapat langsung berlaku mengikat umum. Hal tersebut bebeda dengan norma-norma hukum yang ada dalam suatu peraturan perundang-undangan. Dalam peraturan perundang-undangan, norma-norma hukum itu sudah lebih kongkret, lebih jelas dan sudah dapat langsung berlaku mengikat umum, bahkan dalam suatu peraturan perundang-undangan saudah dapat dilekati oleh sanksi pidana dan sanksi pemaksa. Setelah berlakunya Perubahan UUD 1945 terdapat pendapat bahwa Penjelasan UUD 1945 sudah tidak berlaku lagi. Pendapat tersebut biasanya dihubungkan dengan Pasal II Aturan Peralihan UUD 1945 Perubahan, yang menyatakan bahwa, “Dengan ditetapkannya perubahan Undang-Undang Dasar ini, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 terdiri atas pembukaan dan pasal-pasal.” Pendapat ini secara kajian Perundang-undangan adalah tidak tepat, oleh karena ketentuan dalam pasal II Aturan Tambahan tersebut tidak menyatakan pencabutan secara tegas terhadap Penjelasan UUD 1945, selain itu penjelasan adalah interpretasi yang merupakan satu kesatuan dengan ketentuan yang dijelaskan dan bukan norma yang berbeda. Berdasarkan uraian tersebut dapat dilihat bahwa, agar supaya norma-norma hukum yang terdapat dalam Hukum Dasar (Verfassungsnorm) itu dapat berlaku sebagaimana mestinnya, maka norma-norma hukum itu harus terlebih dahulu dituangkan ke dalam Peraturan Perundang-undangan (Gesetzgebungsnorm) oleh karena norma hukumnya bersifat umum dan dapat mengikat seluruh warganegara. BAB V HIERARKI PERATURAN PERUNDANG-UNDAGAN NEGARA REPUBLIK INDONESIA A. HIERARKI PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN Sejak lahirnya Negara Republik Indonesia dengan Proklamasi kemerdekaannya, sampai berlakunya Konstitusi Republik Indonesia Serikat, Undang-Undang Dasar Sementara 1950, Undang-Undang Dasar 1945, dan Perubahan Undang-Undang Dasar 1945 masalah hierarki perundang-undangan tidak pernah diatur secara tegas. Undang-Undang Dasar 1945 pada periode pertama berlaku (antara bulan Agustus 1945 sampai dengan 1949), kemudian pada periode kedua berlaku (5 Juli 1959 sampai dengan 19 Oktober 1999), dan periode ketiga berlaku, yaitu sejak Perubahan Pertama UUD 1945 pada 19 Oktober 1999 sampai saat ini hanya menetapkan tiga jenis peraturan, yang disebut Undang-Undang, peraturan pemerintah pengganti Undang-Undang (PERPU), dan Peraturan Pemerintah, yang masing-masing dirumuskan dalam pasal-pasal sebagai berikut: 1. Pasal 5 ayat (1) – sebelum Perubahan UUD 1945: Presiden memegang kekuasaan membentuk Undang-Undang dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat, dan kemudian diubah menjadi: Pasal 20- sesudah Perubahan UUD 1945: 1) Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang. 2) Setiap rancangan Undang-Undang dibahas oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama. 3) Jika rancangan Undang-Undang itu tidak mendapat persetujuan bersama, rancangan undang-undang itu tidak boleh diajukan lagi dalam persidangan Dewan Perwakilan Rakyat masa itu. 4) Presiden mengesahkan rancangan Undang-Undang yang telah disetujui bersama untuk menjadi undang-undang. 5) Dalam hal rancangan Undang-Undang yant telah disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu tiga puluh hari semenjak rancangan undang-undang tersebut disetujui, rancangan undang-undang tersebut sah menjadi undang-undang dan wajib diundangkan. 2. Pasal 22 ayat (1)- sebelum dan sesudah Perubahan UUD 1945: Dalam hal ini ihwal kegentingan yang memaksa, Presiden berhak menetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti Undang-Undang, dan 3. Pasal 5 ayat (2)- sebelum dan sesudah Perubahan UUD 1945: Presiden menetapkan peraturan pemerintah untuk menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya. B. HIERARKI PERATURAN PERUNDANGAN (berdasarkan Undang-Undang No. 1 Th. 1950) Hierarki peraturan perundang-undangan mulai dikenal sejak dibentuknya Undang-Undang No. 1 Th. 1950 yaitu Peraturan tentang Jenis dan Bentuk Peraturan yang dikeluarkan oleh Pemerintah Pusat, yang ditetapkan pada tanggal 2 Februari 1950. Dalam Pasal 1 Undang-Undang No. 1 Th. 1950 dirumuskan sebagai berikut: Pasal 1 Jenis peraturan-peraturan Pemerintah Pusat ialah: a. Undang-Undang dan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang- Undang, b. Peraturan Pemerintah, c. Peraturan Menteri. Pasal 2 Tingkat kekuatan peraturan-peraturan Pemerintah Pusat ialah menurut urutannya pada Pasal 1. Berdasarkan rumusan dalam Pasal 1 dan Pasal 2 tersebut, dapat disimpulkan bahwa Peraturan Menteri merupakan salah satu jenis peraturan perundang-undangan, yang terletak di bawah Peraturan Pemerintah. Kedudukan Peraturan Menteri yang terletak di bawah Peraturan Pemerintah (dan bukan di bawah Keputusan Presiden) secara hierarkhis dapat dimengerti, oleh karena Undang-Undang Dasar Sementara 1950 menganut sistem parlementer, sehingga Presiden hanya bertindak sebagai Kepala Negara dan tidak mempunyai kewenangan untuk membentuk keputusan yang bersifat mengatur. C. HIERARKI PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN (berdasarkan ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966) Dalam ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 tentang Memorandum DPRGR mengenai Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan Peraturan Perundangan Republik Indonesia, tidak disinggung hal-hal mengenai garis-garis besar tentang kebijakan hukum Nasional, tetapi ketetapan MPR ini menentukan antara lain mengenai Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia, yaitu Pancasila yang dirumuskan sebagai Sumber dari segala sumber Hukum, dan mengenai Tata Urutan Peraturan Perundangan Republik Indonesia. Dalam Ketetapan MPRS tersebut diuraikan lebih lanjut dalam Lampiran I bahwa perwujudan sumber dari segala sumber hukum Republik Indonesia adalah: 1. Proklamasi Kemerdekaan 17 Agustus 1945. 2. Dekrit 5 Juli 1959. 3. Undang-Undang Dasar Proklamasi. 4. Surat Perintah 11 Maret 1966 Selain itu, dalam Lampiran II tentang ‘Tata Urutan Peraturan Perundangan Republik Indonesia menurut Undang-Undang Dasar 1945’ dirumuskan sebagai berikut: a. BENTUK-BENTUK PERATURAN PERUNDANGAN 1. Bentuk-bentuk Peraturan Perundangan Republik Indonesia menurut Undang-Undang Dasar 1945 ialah sebagai berikut: - Undang-Undang Dasar Republik Indonesia 1945, - Ketetapan MPR, - Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, - Peraturan Pemerintah - Keputusan Presiden, Peraturan-Peraturan Pelaksanaan lainnya seperti: - Peraturan Menteri, - Interuksi Menteri, - Dan lainnya. 2. Sesuai dengan sistem konstitusi seperti yang dijelaskan dalam Penjelasan authentik Undang-Undang Dasar 1945, Undang-Undang Dasar Republik Indonesia adalah bentuk peraturan perundangan yang tertinggi, yang menjadi dasar dan sumber bagi semua peraturan-peraturan bawahan dalam Negara. 3. Sesuai pula dengan prinsip Negara Hukum, maka setiap peraturan perundangan harus bersumber dan berdasar dengan tegas pada peraturan perundangan yang berlaku, yang lebih tinggi tingkatnya. b. 1. Undang-Undang Dasar. Ketentuan-ketentuan yang tercantum di dalam pasal-pasal Undang-Undang Dasar adalah ketentuan-ketentuan yang tertinggi tingkatnya yang pelaksanaanya dilakukan dengan Ketetapan MPR, Undang-Undang atau Keputusan Presiden. 2. Ketetapan MPR, a) Ketetapan MPR yang memuat garis-garis besar dalam bidang legislatif dilaksanakan dengan Keputusan Presiden. b) Ketetapan MPR yang memuat garis-garis besar dalam bidang eksekutif dilaksanakan dengan Keputusan Presiden. 3. Undang-Undang. a) Undang-Undang adalah untuk melaksanakan Undang-Undang Dasar atau Ketetapan MPR. b) Dalam hal ihwal kepentingan yang memaksa, Presiden berhak menetapkan peraturan-peraturan sebagai pengganti Undang-Undang, (1) Peraturan Pemerintah itu harus mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat dalam persidangan yang berikut. (2) Jika tidak mendapat persetujuan, maka Peraturan Pemerintah itu harus dicabut. 4. Peraturan Pemerintah. Peraturan Pemerintah adalah memuat aturan-aturan umum untuk melaksanakan Undang-Undang. 5. Keputusan Presiden. Keputusan presiden berisi keputusan yang bersifat khusus (einmalig) adalah untuk melaksanakan ketentuan Undang-Undang Dasar yang bersangkutan, Ketetapan MPR dalam bidang eksekutif atau Peraturan Pemerintah. 6. Peraturan-peraturan Pelaksana lainnya. Peraturan-peraturan pelaksanaan lainnya seperti: Peraturan Menteri, Instruksi Menteri dan lain-lainnya, harus dengan tegas berdasar dan bersumber pada peraturan perundangan yang lebih tinggi. Dengan uraian tersebut dapat disimpulkan bahwa Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 juga mengakui adanya suatu sistem norma hukum yang berlapis-lapis dan berjenjang-jenjang, dimana suatu norma itu berlaku, bersumber dan berdasar pada norma yang lebih tinggi dan diakui pula adanya norma tertinggi yang menjadi dasar dan sumber bagi norma-norma dibawahnya seperti Grundnorm dalam teorinya Hans Kelsen dan Staatsfundamentalnorm dalam teorinya Hans Nawiasky. Norma-norma hukum yang termasuk dalam sistem norma menurut Ketetapan No. XX/MPRS/1966 adalah berturut-turut Undang-Undang Dasar 1945, Ketetapan MPR, Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Keputusan Presiden dan Peraturan-peraturan Pelaksanaan lainnya seperti Peraturan Menteri, Interuksi Menteri dan lain-lainnya. D. TANGGAPAN TERHADAP KETETAPAN MPRS NO. XX/MPRS/1966 Kehadiran ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 tentang Memorandum DPRGR mengenai Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Taat Urutan Peraturan Perundangan Republik Indonesia merupakan suatu usaha dari Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara sebagai lembaga tertinggi negara dalam menangani masalah tertib hukum di Negara Republik Indonesia, yang secara tidak langsung mengatur pula mengenai tata susunan norma hukum, dan sekalighus menjadikannya sebagai dasar dalam kebijakan pengembangan perundang-undangan di negara Republik Indonesia selanjutnya. Walaupun Ketetapan MPRS No XX/MPRS/1966 itu dirasakan sangat besar kegunaannya dalam rangka penertiban bagi peraturan perundang-undangan yang berlaku pada saat itu, tetapi terlihat juga adanya hal-hal yang kurang pada tempatnya, bahkan dirasakan terdapat kelemahan-kelemahan yang seharusnya tidak terjadi. Kelemahan-kelemahan tersebut dapat dilihat dalam Ketetapan MPR No. V/MPR/1973 tentang PeninjauanProduk-Produk yang Berupa Ketetapan-ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementera Republik Indonesia, khususnya Pasal 3 dan Ketetapan MPR No. IX/MPR/1978 tentang Perlunya Penyempurnaan yang Termaktub dalam Pasal 3 Ketetapan MPR Nomor V/MPR/1973, khususnya Pasal 2 yang menetapkan bahwa, Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 dinyatakan ‘tetap berlaku’ tetap perlu ‘disempurnakan’. Ketentuan dalam kedua Ketetapan MPR tersebut dirasakan sangat kontroversial, sebab disuatu pihak Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 tersebut dinyatakan tetap berlaku sebagai pegangan, tetapi di lain pihak Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 itu harus disempurnakan. Menurut kajian Perundang-undangan, hal-hal yang perlu disempurnakan dalam Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 tersebut antara lain adalah Lampiran IIA tentang Tata Urutan Peraturan Perundangan. Berdasarkan kajian Perundang-undangan dapat diajukan tangapan sebagai berikut: 1. Undang-Undang Dasar 1945 Undang-Undang Dasar 1945 tidak tepat kalau dikatakn sebagai peraturan perundang-undangan, oleh karena Undang-Undang Dasar 1945 itu dapat terdiri atas kelompok norma hukum yaitu: a. Pembukaan UUD 1945 yang merupakan Staatsfundamentalnorm atau Norma Fundamental Negara. Norma Fundamental Negara ini merupakan norma hukum tertinggi yang bersifat ‘pre-supposed’ dan merupakan landasan dasar filosofis yang mengandung kaidah-kaidah dasar bagi pengaturan negara itu lebih lanjut. Sifat norma hukumnya masih secara garis besar dan masih bersifat umum, serta merupakan norma hukum tunggal, dalam arti tidak dilekati oleh norma hukum yang berisi sanksi. b. Batang Tubuh UUD 1945 merupakan Staatsgrundgesetz atau Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara/Aturan Pokok Negara yang merupakan garis-garis besar atau pokok-pokok kebijaksanaan negara untuk menggariskan tata cara membentuk Peraturan Perundang-udangan yang mengikat umum. Norma Hukum dalam Batang Tubuh UUD 1945 masih bersifat garis besar dan merupakan norma hukum yang tunggal, jadi belum dilekati oleh norma hukum yang berisi sanksi. 2. Ketetapan MPR Ketetapan MPR merupakan Staatsgrundgesetz atau Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara. Seperti juga dengan Batang Tubuh UUD 1945, maka ketatapan MPR ini juga berisi garis-garis besar atau pokok-pokok kebijakan Negara, sifat norma hukumnya masih secara garis besar, dan merupakan norma hukum tunggal dan tidak dilekati oleh norma hukum yang berisi sanksi. Batang Tubuh UUD 1945, serta Ketetapan MPR tidak termasuk dalam jenis Peraturan Perundang-undangan, tetapi termasuk dalam Staatsgrundgesetz, sehingga menempatkan keduanya kedalam jenis Peraturan Perundang-Undangan adalah sama dengan menempatkannya terlalu rendah. Batang tubuh UUD 1945 dan Ketetapan MPR pada hakikatnya tidak dapat digolongkan ke dalam peraturan perundang-undangan karena mengandung jenis norma yang lebih tinggi dan berbeda daripada norma yang terdapat di dalam Undang-Undang. Para ahli menyebut normas semacam itu dengan Staatsgrundgesetz , yang diterjemahkan dengan Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara. Sifat-sifat norma dari Batang Tubuh UUD 1945 dan Ketetapan MPR sebagai norma dari Batang Tubuh UUD 1945 dan Ketetapan MPR sebagai norma konstitusi yang mengatur lembaga-lembaga tertinggi dan tinggi dalam negara, serta tata cara pembentukkannya , tata hubungan sesamanya, dan lingkup tugas masing-masing, serta mengatur secara dasar tata hubungan antara warga negara dengan negara secara timbal balik. Hal-hal tersebut yang membedakannya dari norma Undang-Undang , oleh karena [engaturan dalam Undang-Undang dapat mengatur warga negara dan penduduk secara langsung, dan juga dapat melekatkan sanksi pidana dan sanksi pemaksa terhadap pelanggaran norma-normanya. Para ahli menyembut Undang-Undang dengan formell Gesetz. Sebagai catatan perlu dikemukakan bahwa norma-norma hukum yang terkandung dalam Undang-Undang Dasar 1945 dapat dibedakan antara norma yang terdapat dalam Pembukaan dan norma yang terdapat dalam Batang Tubuh, Penjelasan UUD 1945 sendiri menegaskan, Pokok-Pokok Pikiran yang terkandung dalam Pembukaan-yang tidak lain melainkan Pancasila itu-di satu pihak merupakan Cita Hukum (Rechsidee) dan lain pihak merupakan Norma Tertinggi dalam negara yang oleh Hans Nawiasky disebut Staatsfundamentalnorm (diterjemahkan oleh Prof. Notonagoro dengan Kaidah Pokok Fundamental Negara). Norma yang terdapat dalam Batang Tubuh UUD 1945 merupakan Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara. Norma-norma yang terdapat dalam Ketetapan MPR juga merupakan Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara, meskipun kedudukannya setingkat lebih rendah dari pada norma-norma Batang Tubuh UUD 1945. Hal itu disebabkan karena norma-norma dalam Batang Tubuh UUD 1945 dibentuk oleh MPR ketika Lembaga Negara Tertinggi ini melaksanakan kewenangan selakun Konstituante yang berkedudukan ”diatas” dalam arti lebih tinggi daripada Undang-Undang Dasar 1945, sedangkan norma-norma dalam ketetapan MPR dibentuk oleh MPR ketika Lembaga Negara Tertinggi ini melaksanakan kewenanagan selakuu Lembaga penetap Garis-Garis Besar daripada Haluan Negara, dan selaku Lembaga Pemilih (Elektorat) Presiden dan Wakil Presiden yang menjalankan ketentuan-ketentuan Undang-Undang Dasar 1945. Oleh karena itu, Ketetapan MPR berkedudukan “di bawah” dalam arti lebih rendah daripada Undang-Undang Dasar 1945. Namun demikian sifat-sifat norma dalam Batang Tubuh UUD dan dalam Ketetapan MPR sama jenisnya . Itu sebabnya pula norma Ketetapan MPR dapat “mengisi” atau “melengkapi” norma UU. 3. Keputusan Presiden. Di dalam Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 ini ditentukan bahwa Keputusan Presiden yang termasuk dalam Peraturan Perundang-undangan adalah yang bersifat “einmahlig” . Penyebutan Keputusan Presiden yang “einmahlig” ini sebenarnya tidak tepat, oleh karena suatu keputusan presiden itu dapat juga “dauerhaftig” . Suatu keputusan Presiden yang bersifat “einmahlig” adalah yang bersifat “Penetapan” (beschikking), dimana sifat normanya individual, kongkret dan sekali-kali (einmahlig), sedangkan norma dari suatu peraturan Perundang-Undangan selalu bersifat umum, abstrak dan berlaku terus menerus (dauerhaftig). Dengan demikian sebenarnya yang termasuk Peraturan Perundang-Undangan adalah Keputusan Presiden yang bersifat dauerhaftig (berlaku terus-menerus). 4. Peraturan Menteri. Istilah Peraturan Menteri adalah tidak tepat, dan sebaiknya diganti menjadi Keputusan Menteri oleh karena dengan penyebutan Keputusan Menteri di sini dapat berarti secara luas yaitu, baik yang berarti peraturan (regeling) dan juga yang berarti penetapan (beschikking). Selain itu penyebutan Keputusan Menteri ini dirasakan lebih konsisten dengan Keputusan Presiden. Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 menyebutkan peraturan perundang-undangan untuk Presiden dengan "Keputusan Presiden" dan untuk Menteri "Peraturan Menteri", dan di bagian lain menyebutkan bahwa Keputusan Presiden berisi keputusan yang bersifat khusus (einmahlig). Apakah hal itu berarti secara normatif terdapat perbedaan antara peraturan perundang-undangan yang ditetapkan oleh Presiden dan yang ditetapkan oleh seorang Menteri? Apabila ya dalam hal apa? Apabila kata "keputusan" diartikan bersifat einmahlig (sebaiknya diterjemahkan dengan "sekali-selesai") maka Presiden tidak mengeluarkan peraturan, karena peraturan tidak bersifat einmahlig melainkan dauerhaftig, terus-menerus, obyek normanya dapat ber-ulang-ulang tidak tertentu bilangannya. Dan apabila demikian, maka hal itu mengingatkan kita kepada Undang-Undang Dasar 1950 yang menempatkan Presiden dalam kedudukan "tidak dapat diganggu-gugat" atau "can do no wrong", padahal menurut UUD 1945 Presiden adalah Penyelenggara Tertinggi Pemerintahan Negara. Tetapi apabila yang dimaksud dengan "keputusan" ialah peraturan perundang-undangan, maka sebaiknya digunakan istilah yang sama bagi peraturan yang dikeluarkan oleh Presiden dan yang dikeluarkan oleh Menteri, yakni Keputusan Presiden dan Keputusan Menteri atau Peraturan Presiden dan Peraturan Menteri, meskipun untuk alternatif terakhir ini dapat mengingatkan kita kepada PERPRES yang lahir ketika Presiden masih menetapkan PENPRES-PENPRES'. 5. Instruksi Menteri Penyebutan Instruksi Menteri sebagai Peraturan Perundang-undangan adalah tidak tepat, oleh karena suatu instruksi itu bersifat individual dan konkret serta hams ada hubungan atasan dan bawahan secara organisatoris, sedangkan sifat dari suatu norma hukum dalam peraturan perundang-undangan adalah umum, abstrak dan berlaku terus-menerus. Menurut Ruiter, sebuah norma, (termasuk norma hukum) mengandung unsur-unsur berikut: a. cara keharusan berperilaku (modus van behoren), disebut operator norma; b. seorang atau¬nsekelompok orang adresat (normadressaat) disebut subyek norma; c. perilaku yang dirumuskan (normgedrag), disebut obyek norma; dan d. syarat-syaratnya (normcondities), disebut kondisi norma. Dalam suatu instruksi, adresat atau subyek norma ialah orang atau orang-orang tertentu, dan perilaku yang dirumuskan atau obyek norma bersifat sekali atau beberapa kali namun tertentu bilangannya. Oleh karena itu dalam suatu instruksi adresat yang terkandung di dalamnya bersifat konkret. Selain itu, dalam suatu instruksi terdapat hubungan organisasi antara yang memberikan/mengeluarkan instruksi dan yang menerima instruksi, yaitu hubungan atasan bawahan. Sedangkan dalam peraturan perundang-undangan adresat atau . subyek norma bersifat abstrak. Dengan kata lain, dalam peraturan adresat atau subyek norma tidak tertentu dan perilaku yang diatur/ dirumuskan atau obyek norma dapat berulang-ulang/tidak tertentu bilangannya". Berdasarkan pertimbangan di atas maka suatu instruksi (baik Instruksi Presiden atau Instruksi Menteri) tidak dapat digolongkan ke dalam peraturan perundang-undangan.'57 6. Peraturan Daerah Dalam Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 ini tidak dimasukkan Peraturan Daerah sebagai Peraturan Perundang-undangan, padahal Peraturan Daerah adalah juga termasuk dalam jenis Peraturan Perundang-undangan dan tidak selalu merupakan peraturan pelaksanaan saja. 7. Peristilahan: Selain tanggapan tersebut di atas terdapat peristilahan yang harus diperbaiki, yaitu: a. Istilah "tata urutan" sebaiknya diganti dengan istilah "tata susunan" atau "hierarki", oleh karena istilah "tata susunan" lebih mencer-minkan suatu "hierarki" yang merupakan suatu tingkatan atau jenjang dari peraturan pemndang-undangan yang mengandung suatu fungsi dan materi muatan yang berbeda. b. Istilah "bentuk" peraturan perundang-undangan sebaiknya diganti dengan istilah "jenis" peratuan perundang-undangan, oleh karena istilah bentuk lebih menunjuk pada ciri-ciri lahiriah, sedangkan "jenis" berarti "macam" dari peraturan perundang- undangan. c. Istilah "perundangan" adalah tidak tepat, sebaiknya digunakan istilah "perundang-undangan", oleh karena Undang-Undang Dasar 1945 menyebutkan kata Undang-Undang untuk peraturan yang dibentuk oleh Presiden dengan persetujuan DPR. Apabila kata "wet" dipersamakan dengan "Undang-Undang", maka kata "wettelijke regeling" dapat diter-jemahkan dengan peraturan-peraturan berdasarkan Undang-Undang atau peraturan yang bersifat pemndang-undangan. Istilah "perundang-undangan" yang digunakan ialah terjemahan istilah Belanda "wettelijke regeling". Kata "wettelijk" berarti sesuai dengan Wet atau berdasarkan Wet. Kata wet pada umumnya diterjemahkan dengan "undang-undang" dan bukan dengan "undang". Sehubungan dengan kata dasar "undang-undang", maka terjemahan wettelijke regeling ialah "peraturan perundang-undangan". Keberatan terhadap istilah "peraturan perundangan" sebagai terjemahan istilah wettelijke regeling ialah karena arti kata "undang" dewasa ini tidak mempunyai kaitan lagi dengan pengertian hukum kecuali kata "pengundangan" dalam arti pengumuman suatu peraturan negara dalam suatu terbitan khusus untuk itu dan dilakukan dengan cara yang khusus pula, yang apabila tidak demikian peraturan itu kehilangan kekuatan mengikatnya (afkondiging, promulgation) Istilah "dan lain-lainnya" adalah tidak tepat, oleh karena istilah tersebut dapat diartikan secara luas, atau apakah yang dimaksud di sini termasuk juga Keputusan Badan Negara atau Peraturan Perundang-undangan Tingkat Daerah? 'Dalam rumusannya mengenai jenis peraturan perundang-undangan Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 tidak menyebut secara limitatif apa saja yang tergolong di dalamnya. Ia hanya mengata-kan "dan lain-lainnya" sehingga menimbulkan kesan seolah-olah tidak terbatas jumlahnya dan peraturan-peraturan lain pun disamakan dengan peraturan perundang-undangan. Kiranya perlu diperhatikan, peraturan perundang-undangan hanya dapat dibentuk oleh lembaga-lembaga yang memperoleh kewenangan perundang-undangan (wetgevingsbevoegdheid), yaitu kekuasaan untuk membentuk hukum (rechtsvorming). Dan mengenai itu tidak semua lembaga memperolehnya. Pembentukan hukum tidak tertulis memang dilakukan oleh Kepala-kepala Adat melalui putusan-putusan (beslissingen), tetapi pembentukan hukum tertulis dilakukan melalui keputusan-keputusan (besluiten) yang terikat oleh suasana kewajiban yang ditimbulkan oleh undang-undang dan peraturan perundangan-undangan yang mengatumya. Berdasarkan hal-hal di atas dapat disimpulkan bahwa tidak semua Keputusan Menteri yang berisi peraturan selalu merupakan peraturan perundang-undangan; tidak semua Keputusan Direktur Jenderal yang berisi peraturan merupakan peraturan perundang-undangan. Demikian juga tidak semua Keputusan Gubemur Kepala Daerah yang berisi peraturan dan semua Keputusan Bupati/Walikotamadya Kepala Daerah yang berisi peraturan merupakan peraturan perundang-undangan. Untuk itu diperlukan atribusi dan delegasi kewenangan perundang-undangan yang jelas. Ketetapan MPRS No. XX/ MPRS/1966 menyebutkan harus bersumber dan berdasar dengan tegas pada peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang lebih tinggi tingkatannya.'59 Setelah selama 34 (tiga puluh empat) tahun Tata Susunan Peraturan Perundang-undangan Republik Indonesia yang merupakan lampiran IIA dari Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 berlaku, maka pada Sidang Majelis Permusyawaratan Rakyat tahun 2000 ditetapkanlah ketetapan MPR No. III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undagan, yang menggantikan Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 E. HIERARKI PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN (berdasarkan Ketetapan MPR No. III/MPR/2000) Dalam konsiderans Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan antara lain dirumuskan sebagai berikut: bagi penyusunan peraturan perundang-undangan Republik Indone- sia; b. bahwa untuk dapat mewujudkan supremasi hukum perlu adanya aturan hukum yang merupakan peraturan perundang-undangan yang mengatur kehidupan bennasyarakat, berbangsa, dan bernegara sesuai dengan tata urutannya; c. bahwa dalam rangka memantapkan perwujudan otonomi daerah perlu menempatkan peraturan daerah dalam tata urutan peraturan perundang-undangan; d. bahwa Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan Republik Indonesia berdasarkan Ketetapan MPRS Nomor XX/MPRS/1966 menimbulkan kerancuan pengertian, sehingga tidak dapat lagi dijadikan landasan penyusunan peraturan perundang-undangan; Berdasarkan beberapa alasan tersebut, dan berdasarkan Putusan Rapat Paripurna ke-9 tanggal 18 Agustus 2000 Sidang Tahunan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia, telah ditetapkan Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan sebagai pengganti Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 tentang Memorandum DPRGR mengenaiSumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan Peraturan Perundangan Republik Indonesia. Masalah hierarki peraturan perundang-undangan menurut Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 dirumuskan sebagai berikut: Pasal 1 (1) Sumber hukum adalah sumber yang dijadikan bahan untuk penyusunan peraturan perundang-undangan. (2) Sumber hukum terdiri atas sumber hukum tertulis dan tidak tertulis. (3) Sumber hukum dasar nasional adalah Pancasila sebagaimana yang tertulis dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945, yaitu Ketuhanan Yang Maha Esa, Kemanusiaan yang adil dan beradab, Persatuan Indonesia, dan Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan, serta dengan mewujudkan suatu Keadilan sosial bagi seluruh Rakyat Indonesia, dan batang tubuh Undang-Undang Dasar 1945. Pasal 2 Tata urutan peraturan perundang-undangan merupakan pedoman dalam pembuatan aturan hukum di bawahnya. Tata urutan peraturan perundang-undangan Republik Indonesia adalah: 1. Undang-Undang Dasar 1945; 2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia; 3. Undang-Undang; 4. Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (PERPU); 5. Peraturan Pemerintah; 6. Keputusan Presiden; 7. Peraturan Daerah. Pasal 3 (1) Undang-Undang Dasar 1945 merupakan hukum dasar tertulis Negara Republik Indonesia, memuat dasar dan garis besar hukum dalam penyelenggaraan negara. (2) Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia merupakan putusan Majelis Permusyawaratan Rakyat pengemban kedaulatan rakyat yang ditetapkan dalam sidang-sidang Majelis Permusyawaratan Rakyat. (3) Undang-undang dibuat oleh Dewan Perwakilan Rakyat bersama Presiden untuk melaksanakan Undang-Undang Dasar 1945 serta Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia. (4) Peraturan pemerintah pengganti undang-undang dibuat oleh Presiden dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa, dengan ketentuan sebagai berikut: a. Peraturan pemerintah pengganti undang-undang harus diajukan ke Dewan Perwakilan Rakyat dalam persidangan yang berikut. b. Dewan Perwakilan Rakyat dapat menerima atau menolak peraturan pemerintah pengganti undang-undang dengan tidak mengadakan perubahan. c. Jika ditolak Dewan Perwakilan Rakyat, peraturan pemerintah pengganti undang-undang tersebut hams dicabut. (5) Peraturan pemerintah dibuat oleh Pemerintah untuk melaksanakan perintah undang-undang. (6) Keputusan presiden yang bersifat mengatur dibuat oleh Presiden untuk menjalankan fungsi dan tugasnya berupa pengaturan pelaksanaan administrasi negara dan administrasi pemerintahan. (7) Peraturan daerah merupakan peraturan untuk melaksanakan aturan hukum di atasnya dan menampung kondisi khusus dari daerah yang bersangkutan. a. Peraturan daerah propinsi dibuat oleh dewan perwakilan rakyat daerah propinsi bersama gubemur. b. Peraturan daerah kabupaten/kota dibuat oleh dewan perwakilan rakyat daerah kabupaten/kota bersama bupati/walikota. , c. Peraturan desa atau yang setingkat, dibuat oleh badan perwakilan desa atau yang setingkat, sedangkan tata cara pembuatan peraturan desa atau yang setingkat diatur oleh peraturan daerah kabupaten/kota yang bersangkutan. Pasal 4 (1) Sesuai dengan tata urutan peraturan perundang-undangan ini, maka setiap aturan hukum yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan aturan hukum yang lebih tinggi. (2) Peraturan atau keputusan Mahkamah Agung, Badan Pemeriksa Keuangan, menteri, Bank Indonesia, badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk oleh Pemerintah tidak boleh bertentangan dengan ketentuan yang termuat dalam tata urutan peraturan perundang-undangan ini. Pengaturan tentang hierarki peraturan perundang-undangan dalam Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan, tidak dapat dilepaskan dengan keempat pasal di atas, oleh karena ketentuan dalam keempat pasal tersebut sangat erat kaitannya. Selain itu, berdasarkan keempat pasal tersebut terdapat permasalahan yang sangat mendasar, sehingga memerlukan kajian dan pemahaman yang benar terhadap ketentuan yang dirumuskan di dalamnya dan praktek ketatanegaraan yang berlaku di Negara Republik Indonesia, khususnya dalam sistem perundang-undangan. F. TANGGAPAN TERHADAP KETETAPAN MPR NO. Ill/ MPR/2000 Walaupun kehadiran Ketetapan MPR No. ITI/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan sangat diharapkan sebagai pengganti Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/ 1966 tentang Memorandum DPRGR mengenai Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan Peraturan Perundangan Republik Indonesia, namun dalam pelaksanaannya telah menimbulkan berbagai permasalahan. Dalam uraian berikut penulis akan mencoba mengajukan beberapa tanggapan, khususnya tentang hal-hal yang menyangkut hierarki peraturan perundang-undangan. 1. Masalah sumber hukum dan tata susunan peraturan perundang-undangan. Dari rumusan Ketetapan MPR tersebut terlihat adanya ketidakserasian antara Pasal 1 dan Pasal 2. Dalam Pasal 1 ayat(l) dinyatakan bahwa, sumber hukum adalah sumber yang dijadikan bahan untuk penyusunan peraturan perundang-undangan, dan menurut ayat (3) sumber hukum tersebut adalah Pancasila (Pembukaan UUD 1945), dan Batang Tubuh UUD 1945; sedangkan dalam Pasal 2 dinyatakan bahwa tata urutan Peraturan Perundang-undangan dimulai dari (termasuk) Undang-Undang Dasar 1945. Selain itu, dalam Pasal 3 ayat (1) dirumuskan bahwa Undang-Undang Dasar 1945 merupakan hukum dasar tertulis. Apabila Pancasila dan Batang Tubuh UUD 1945 tersebut sebagai sumber dari Peraturan Perundang-undangan, dan merupakan hukum dasar tertulis, berarti keduanya tidak termasuk dalam jenis peraturan perundang-undangan. Selain hal itu, dari segi jenis dan karakteristika suatu norma, maka Undang-Undang Dasar 1945 terdiri atas Pembukaan UUD 1945 (Pancasila), yang merupakan Norma Dasar Negara atau Norma Fundamental Negara, atau disebut sebagai Grundnorm^ menurut Hans Kelsen. dan sebagai Staats-fundamentalnornfi1 menurut Hans Nawiasky. Selanjutnya, Batang Tubuh UUD 1945 men lpakan Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara yang disebut juga Staatsgrundgesetz. Pembukaan UUD 1945 adalah sumber dan dasar bagi pembentukan Batang Tubuh UUD 1945, serta masih merupakan suatu norma yang mengatur secara garis besar segala sesuatu tentang kehidupan kenegaraan pada umumnya. dan merupakan sumber dan dasar pembentukan peraturan perundang-undangan atau sering disebut dengan Gesetzgebung, wetgeving, atau legislation. 2. Ketetapan MPR. Apabila melihat dari sifat dan karakteristika suatu norma hukum, Ketetapan MPR juga tidak termasuk dalam jenis peraturan perundang-undangan, oleh karena Ketetapan MPR masih merupakan suatu Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara (Staatsgrundgesetz). Suatu Ketetapan MPR seharusnya adalah suatu keputusan yang hanya mengikat/ditujukan kepada Presiden, oleh karena Ketetapan MPR merupakan suatu amanat yang harus dilaksanakan oleh Presiden dalam rangka menjalankan pemerintahannya, dan tidak mengaturumum. Sebagai suatu Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara, maka Ketetapan MPR juga merupakan sumber dan dasar pembentukan peraturan perundang-iftidangan. 3. Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (PERPU) Dalam Pasal 22 ayat (1) UUD 1945 dinyatakan bahwa, dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa, Presiden berhak menetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang. Ketentuan Pasal 22 ayat (1) UUD 1945 dalam penjelasan pasalnya dirumuskan sebagai berikut: "Pasal ini mengenai "noodverordeningsrecht" Presiden. Aturan sebagai ini memang perlu diadakan agar supaya keselamatan negara dapat dijamin oleh pemerintah dalam keadaan yang genting, yang memaksa pemerintah untuk bertindak lekas dan tepat. Meskipun demikian, pemerintah tidak akan terlepas dari pengawasan Dewan Perwakilan Rakyat. Oleh karena itu, peraturan pemerintah dalam pasal ini yang kekuatannya sama dengan undang-undang harus disahkan pula oleh Dewan Perwakilan Rakyat" Dengan Penjelasan Pasal 22 UUD 1945 tersebut jelaslah bahwa Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (PERPU) adalah suatu peraturan yang mempunyai kedudukan setingkat dengan Undang-Undang, tetapi dibentuk oleh Presiden tanpapersetujuan Dewan Perwakilan Rakyat, disebabkan terjadinya "hal ihwal kegentingan yang memaksa". Permasalahan tentang penempatan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (PERPU) di bawah Undang-Undang adalah sebagai berikut: Penempatan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (PERPU) di bawah Undang-Undang adalah tidak tepat, bahkan tidak sesuai dengan Pasal 5 ayat (2) UUD 1945, serta Pasal 3 ayat (5) Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 tersebut. Apabila dilihat dari tata susunan (hierarkhi) peraturan perundang-undangan, hal ini akan mempunyai suatu konsekuensi, karena peraturan yang berada di bawah harus bersumber dan berdasar pada peraturan yang lebihtinggi, atau dengan kata lain, peraturan yang lebih rendah merupakan peraturan pelaksanaan dari peraturan yang lebih tinggi.' b. Apabila kita membaca dalam Pasal 5 ayat (2) UUD 1945, maka dirumuskan bahwa Presiden membentuk Peraturan Pemerintah untuk menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya, dengan demikian pula ketentuan dalam Pasal 3 ayat (5) Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 dirumuskan bahwa, Peratuarn Pemerintah dibuat oleh Pemerintah untuk melaksanakan perintah undang-undang. Berdasarkan kedua rumusan pasal tersebut, maka secara hierarkhis letak Peraturan Pemerintah seharusnya di bawah Undang-Undang dan tidak di bawah Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (PERPU), walaupun pada kenyataannya Peraturan Pemerintah dapat juga mengatur lebih lanjut Peraturan Pemerintah Pengganti Undang- Undang (PERPU). c. Selain itu, bukankah suatu PERPU mempunyai kedudukan yang setingkat dengan Undang-Undang walaupun peraturan tersebut tidak mendapatkan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat? t Di dalam kenyataan pada dasarnya, suatu PERPU dapat berisi ketentuan-ketentuan yang menunda, mengubah, bahkan mengesampingkan suatu Undang-Undang. Kita dapat megingat adanya PERPU No. 1 Th. 1992 tentang Lalu Lintas Dan Angkutan Jalan, PERPU No. 1 Th. 1998 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Kepailitan, atau PERPU No. 2 Th 1998 tentang Kemerdekaan Menyampaikan Pendapat Di Muka Umum. Penempatan PERPU dibawah Undang-Undang Mempunyai akibat yang sangat besar, oleh karena dengan demikian pembentukan PERPU hams sesuai dengan Undang-Undang, suatu PERPU hams bersumber dan berdasar pada Undang-Undang, atau dengan perkataan lain PERPU merupakan suatu peraturan pelaksanaan bagi Undang-Undang d. Oleh karena pada saat ditetapkannya Ketetapan MPR No. IH/MPR/ 2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan (bahkan sampai Perubahan Keempat UUD 1945) ketentuan dalam Pasal 22 UUD 1945 tersebut tidak pernah diubah, maka menetapkan hierarki Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (PERPU) di bawah Undang-Undang adalah bertentangan dengan Undang-Undang Dasar 1945. 4. Permasalahan yang berhubungan dengan Peraturan dan Keputusan lainnya Berdasarkan rumusan dalam Pasal 4 tersebut di atas, maka permasalahan yang timbul adalah sebagai berikut: a. Peraturan atau Keputusan Mahkamah Agung. Penyebutan Peraturan atau Keputusan Mahkamah Agung dalam Pasal 4 ayat (2) juga menimbulkan suatu permasalahan, oleh karena Mahkamah Agung sebagai pemegang kekuasaan kehakiman, yang menyelenggarakan fungsi peradilan hanya membentuk keputusan yang bersifat individual, konkret, dan final. Mahkamah Agung tidakmembentuk suatu keputusan yang bersifat umum, abstrak, dan terus-menerus. b. Peraturan atau Keputusan Badan Pemeriksa Keuangan Ditetapkannya Peraturan atau Keputusan Badan Pemeriksa Keuangan dalam Pasal 4 ayat (2) adalah tidak tepat. Dalam Pasal 23 ayat (5) UUD 1945 dirumuskan bahwa: "Untuk memeriksa tanggung jawab tentang keuangan negara diadakan suatu Badan Pemeriksa Keuangan, yang peraturannya ditetapkan dengan undang-undang. Hasil pemeriksaan itu diberitahukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat". Dengan demikian, kewenangan Badan Pemeriksa Keuangan adalah memeriksa keuangan negara, sehingga ia tidak dapat membentuk suatu peraturan yang bersifat umum, abstrak, dan terus-menerus seperti layaknya suatu peraturan perundang-undangan. c. Peraturan atau Keputusan Menteti Ketiadaan Keputusan Menteri dalam Pasal 2 Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 tersebut menimbulkan pula berbagai permasalahan, terutama permasalahan yang berhubungan dengan pelaksanaan otonomi daerah yang dilaksanakan menurut Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Dari berbagai permasalahan yang terjadi, yang terlihat menonjol adalah, pembentukan peraturan perundang-undangan di Daerah yang menjadi keliru, oleh karena pembentukannya dilakukan tanpa memperhatikan ketentuan dalam Keputusan Menteri yang masih berlaku. Adanya berbagai kekeliruan tersebut, menimbulkan pertanyaan tentang bagaimana keberadaan suatu Keputusan Menteri dalam hierarki peraturan perundang-undangan, oleh karena bidang-bidang tugas pemerintahan yang diberikan Presiden kepada Menteri seharusnya dapat ditindaklanjuti dengan pembentukan suatu Keputusan Menteri yang mengikatumum (yang dalam Ketetapan MPR ini tidak termasuk dalam hierarki perundang-undangan). , Sehubungan dengan rumusan dalam Pasal 4 ayat (2) Ketetapan MPR Nomor III/MPR/2000 tersebut, pada tanggal 23 Februari 2001 Menteri Kehakiman dan Hak Asasi Manusia telah menetapkan dalam Surat Edaran Nomor. M.UM.01.06-27 yang menyatakan, bahwa Keputusan Menteri yang bersifat mengatur merupakan salah satu jenis peraturan perundang-undangan, dan secara hierarkis terletak di antara Keputusan Presiden dan Peraturan Daerah. d. Peraturan dan Keputusan Bank Indonesia Ditetapkannya peraturan atau keputusan yang dibentuk oleh suatu badan negara yang diberikan atribusi kewenangan membentuk peraturan yang menyikap umum, seperti misalnya Bank Indonesia, dalam Pasal 4 ayat (2) tetapi tidak dimasukkan dalam hirarkhi peraturan Perundang-ndangan juga telah menimbulkan permasalahan baru. Apakah peraturan atau Keputusan Bank Indonesia tidak harus diletakkan dalam tata susunan peraturan Perundang-undangan tersebut? Oleh karena sebenamya Bank Indonesia merupakan suatu badan negara yang dapat membentuk peraturan Perundang-undangan. e. Peraturan atau keputusan Badan, Lembaga, atau Komisi Penyebutan tentang badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk oleh pemerintah dalam Pasal 4 ayat (2) tersebut di atas dapat ditafsirkan secara luas. hal ini dapat menibulkan permasalahan, oleh karena terdapat badan, lembaga, atau komisi yang dibentuk pemerintah sebagai suatu lembaga pemerintah non departemen (misalnya, Badan Pusat Stastistik atau Lembaga Sandi Negara dst). sehingga mereka diberikan pula kewenagan untuk membentuk keputusan yang mengatur umum, akan tetapi terdapat pula badan, lembaga, atau komisi yang tidak merupakan suatu lembaga pemerintah non departemen (misalnya, Komisi Nasional Hak Asasi Manusia). f Peraturan di tingkat Daerah Dengan perumusan Pasal 3 ayat (7) huruf a, b, dan c tersebut apakah hal ini tidak mencerminkan adanya suatu hierarki antara Peraturan Daerah Provinsi, dan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota serta peraturan desa? Sehubungan dengan hal ini apakah suatu peraturan desa juga termasuk peraturan Perundangan-undangan, serta bagaimana pula dengan Keputusan Kepala Daerah Provinsi atau Keputusan Kepala Daerah Kabupaten/Kota, dan Keputusan Kepala Desa? 5. Peristilahan a Kata 'fetaiuiatan"pemturanr^rundang-undangan sebenamya lebih tepat jika diganti dengan "tata susunan", oleh karena denganperistilahan'tata susunan" kita mengacu kepada suatu hierarki dari peraturan perundang-undangan tersebut Selain itu, dengan penyebutkan "tata susunan", maka terdapat suatu konsekuensi, bahwa peraturan itu dirumuskan secara berjenjang, dan berlapis-lapis, di mana peraturan perundang-undangan yang lebih rendah selalu bersumber dan berdasar pada peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi (sesuai dengan Stufentheorie). b. Istilah"sumberhiJaun"sebenamyalebihtepatapabiladigantidengan "sumber tertib hukum". Dengan istilah "sumber tertib hukum" berarti tidak saja diartikan sebagai sumber atau dasar dari suatu hukum atau peraturan, akan tetapi sumber dan dasar tersebut juga membentuk suatu "tertib", atau "orde" yang sering disebut dengan suatu "tata susunan" atau "hierarki". Dengan demikian peraturan yang di bawah harus selalu sesuai dengan peraturan yang terletak di atasnya Setelah selesainya Perubahan Keempat Undang-Undang Dasar 1945 dan ditetapkannya Ketetapan MPR No. I/MPR/2003 tentang Peninjauan Terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Tahun I960 Sampai Dengan Tahun 2002, maka Dewan Perwakilan Rakyat mengajukan Rancangan Undang-Undang tentang Tata Cara Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. G. HIERARKI PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN (berdasarkan Undang-Undang No. 10 Th. 2004) Setelah melalui proses pembahasan, rancangan undang-undang tersebut kemudian disahkan dan diundangkan menjadi Undang-Undang No. 10 Th. 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, yang dinyatakan mulai berlaku pada tanggal 1 November 2004. Dalam Undang-Undang tersebut dinyatakan pula tentang jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan dalam Pasal 7, yang dirumuskan sebagai berikut: Pasal 7 (1) Jenis dan hierarki Peraturan Pemndang-undangan adalah sebagai berikut: a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; b. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang- Undang; c. Peraturan Pemerintah; d. Peraturan Presiden; e. Peraturan Daerah. (2) Peraturan Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf e meliputj: a. Peraturan Daerah Provinsi dibuat oleh dewan perwakilan rakyat daerah provinsi bersama gubernur; b. Peraturan Daerah kabupaten/kota dibuat oleh dewan perwakilan rakyat daerah kabupaten/kota bersarrta bupati/ walikota; a. Peraturan Desa/peraturan yang setingkat, dibuat oleh badan perwakilan desa atau nama lainnya bersama dengan kepala desa atau nama lainnya. (3) Ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara pembuatan peraturan desa/peraturan yang setingkat diatur dengan peraturan daerah kabupaten/kota yang bersangkutan (4) Jenis Peraturan Perundang-undangan selain sebagaimana dimaksud pada ayat (1), diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi. (5) Kekuatan hukum Peraturan Perundang-undangan adalah sesuai dengan hierarki sebagaimana dimaksud pada ayat (1). Dalam Penjelasan Pasal 7 dinyatakan bahwa ayat (1), ayat (2) huruf b dan huruf c, serta ayat (3) adalah "Cukup jelas", sedangkan ayat-ayat yang lainnya diberi penjelasan sebagai berikut: Ayat (2) Huruf a: Termasuk dalam jenis Peraturan Daerah Provinsi adalah Qanun yang berlaku di Daerah Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam dan Perdasus serta Perdasi yang berlaku di Provinsi Papua. Ayat (4) Jenis Peraturan Perundang-undangan selain dalam ketentuan ini, antara lain, peraturan yang dikeluarkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat dan Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, Bank Indonesia, Menteri, kepala badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk oleh undang-undang atau pemerintah atas perintah undang-undang, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat H. TANGGAPAN TERHADAP UNDANG-UNDANGAN NO. 10 TH. 2004 Berdasarkan rumusan Pasal 7 Undang-Undang No. lOTh. 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, maka Penulis mengajukan beberapa hal yang perlu diluruskan dan dipennasalahkan untuk mendapatkan suatu pemahaman dan penjernihan terhadap masalah jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan, antara lain sebagai berikut: I. Undang-Undang Dasar Seperti tanggapan terhadap Ketetapan MPRS No. XX/ MPRS/1966 dan Ketetapan No. III/MPR/2000, maka Penulis berpendapat bahwa Undang-Undang Dasar 1945 tidak tepat kalau dikatakan sebagai peraturan perundang-undangan. Undang-Undang Dasar 1945 tidak dapat dikategorikan sebagai peraturan perundang-undangan oleh karena alasan sebagai berikut: a. Undang-Undang Dasar 1945 di itu terdiri atas dua kelompok nonna hukum yaitu: Pembukaan UUD 1945 merupakan Staatsfundamentalnorm atau Nonna Fundamental Negara. Norma Fundamental Negara ini merupakan norma hukum tertinggi yang bersifat presup¬posed ' dan mempakan landasan dasar filosofis yang mengandung kaidah-kaidah dasar bagi pengaturan negara itu lebih lanjut. Sifat nonna hukumnya masih secara garis besar dan mempakan norma hukum tunggal, dalam arti belum dilekati oleh nonna hukum yang berisi sanksi. b. Batang Tubuh UUD 1945 merupakan Staatsgrundgesetz atau Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara yang merupakan garis-garis besar atau pokok-pokok kebijaksanaan negara untuk menggariskan tata cara membentuk Peraturan Penindano- undangan yang mengikat umum. Sifat dari norma hukumnya masih bersifat garis besar dan pokok dan merupakan norma hukum tunggal, jadi belum dilekati oleh norma sanksi, oleh karena itu menempatkan Batang Tubuh UUD 1945 ke dalam jenis Peraturan Perundang-undangan adalah tidak tepat, oleh karena menempatkannya terlalu rendah. (lihat juga hal. 75 dan hal. 89) c. Selain itu, dalam Undang-Undang No. 10 Th. 2004 Pasal 2 di¬tetapkan bahwa Pancasila merupakan sumber hukum negara, dan dalam Pasal 3 ditetapkan bahwa Undang-Undang Dasar 1945 merupakan Hukum Dasar dalam Peraturan Perundang-undangan, sehingga tidak benar apabila Undang-Undang Dasar 1945 dimasukkan dalam jenis Peraturan Perundang-undangan. 2. Ketetapan MPR a. Ketetapan MPR merupakan Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara (Staatsgrundgesetz). Seperti juga dengan Batang Tubuh UUD 1945, maka Ketetapan MPR ini juga berisi garis-garis besar atau pokok-pokok kebijakan negara, sifat norma hukumnya masih secara garis besar, dan merupakan norma hukum tunggal dan tidak dilekati oleh norma sanksi. Dengan demikian, Ketetapan MPR tidak termasuk dalam Peraturan Perundang-undangan, tetapi termasuk dalam Atiran Dasar Negara/Aturan Pokok Negara (Staatsgrundgesetz). b. Ketetapan MPR pada hakikatnya tidak dapat digolongkan ke dalam peraturan perundang-undangan karena mengandung jenis norma yang lebih tinggi dan berbeda daripada norma yang terdapat dalam Undang-Undang. Sifat norma hukum dalam Ketetapan MPR adalah setingkat lebih rendah daripada norma- norma dalam Batang Tubuh UUD 1945. c. Apabila Undang-Undang Dasar 1945 dimasukkan dalam jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan, mengapa Ketetapan MPR tidak juga dimasukkan di dalamnya, oleh karena wt^rl^n Ketetanan MPR No. I/MPR/2003 Pasal 2 dan Pasal 4, saat ini masih terdapat 14 Ketetapan MPR yang dinyatakan masih berlaku. (lihat juga hal. 76 dan hal. 90) 3. Peraturan Presiden Istilah Peraturan Presiden sebagai pengganti istilah Keputusan Presiden adalah tidak tepat, dan saat ini telah menimbulkan berbagai permasalahan. Istilah "keputusan" dalam arti luas biasanya dibagi menjadi dua jenis, yaitu keputusan yang bersifat mengatur (regeling) dan keputusan yang bersifat menetapkan (beschikking). Istilah "keputusan" merupakan pernyataan kegendakyang bersifat netral, yang secara kajian di bidang Perundang-undangan dapat dibedakan sebagai keputusan yang merupakan peraturan perundang-undangan (wetgeving), keputusan yang merupakan peraturan perundang-undangan semu (beleidsregel, pseudo-wetgeving), keputusan tata usaha negara (beschikking), maupun keputusan yang berentang umum lainnya Coesluiten van algemene strekking). Dalam penyelenggaraan pemerintahan, seringkali dibentuk suatu keputusan yang hanya bersifat mengatur sehingga dapat disebut peraturan, atau suatu keputusan yang hanya bersifat menetapkan, yang dapat disebut penetapan; namun demikian seringkali pula terdapat suatu keputusan yang di dalamnya terdiri atas ketentuan yang mengatur dan sekaligus ketentuan yang bersifat menetapkan. Untuk contoh yang ketiga, apabila Presiden akan membuat suatu keputusan yang terdiri atas 50% (lima puluh persen) ketentuan yang bersifat mengatur dan 50% (lima puluh persen) ketentuan yang bersifat menetapkan, akan disebut apakah ketentuan yang dibuat Presiden tersebut, PERPENPRES (Peraturan dan Penetapan Presiden) atau PENPERPRES (Penetapan dan Peraturan Presiden)? Apakah untuk hal tersebut tidak lebih tepat untuk disebut KEPPRES atau Keputusan Presiden, yang di dalamnya berisi peraturan dan sekaligus penetapan? Apabila pemahaman tentang istilah "peraturan" adalah keputusan yang bersifat mengatur, dan istilah "penetapan" adalah keputusan yang bersifat penetapan, mengapa dalam pelaksanaannya tidak secara serempak.

Tidak ada komentar:

Poskan Komentar

Entri Populer